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华侨海外权益的国际法保护

2017年NO.2 本期策划 作者:白鸽

  一、海外华侨面临的非传统安全形势

  随着世界经济一体化的加速发展及人员国际流动的加快,国际移民模式发生重大变化,国际移民格局不断被打破,联合国经济和社会事务部发布的《2015国际移民报告》显示,全球国际移民持续快速增长,2015年国际移民人口达到2.44亿的历史新高。据统计,目前海外华侨华人逾6000万。然而,在全球化浪潮冲击下,国际社会非传统安全问题凸显,如经济安全、生态安全及高危传染性疾病等。海外华侨面临的安全形势越来越复杂,风险系数越来越高。对于华侨在海外生存权和发展权受到的侵害和干扰,我国有责任和义务遵循国际法保护其正当权益,也应善用国际法保护其正当权益。维护好海外华侨切身利益和正当权益也是实现中国国家利益的重要内容。

  二、海外华侨权益保护的法律基础

  (一)海外华侨权益保护的国际法渊源。维护所有人包括国际移民者的平等人权是联合国一项基本宗旨和原则。《联合国宪章》关于人权保护的一般性、原则性规定,为国际人权保护提供了法律基础。《世界人权宣言》作为第一个人权问题的国际性文件,为国际人权领域的实践奠定了基础,宣言第一条规定:每个人生下来都拥有自由,都是平等的,人人都应有同样的基本权利和受到应有的尊重。

  《公民权利与政治权利国际公约》从不同领域对人权保护作出了具体规定,特别强调了人身安全的重要性:无论哪个国家的居民,没有确实证据就不能对其实施迫害行为。第二条进一步指出,缔约国有义务保护管辖范围内所有人的人权,包括外国人。《非居住国公民个人人权宣言》则详细规定了“外侨”——在一国境内但非该国国民的任何个人的基本权利和自由。具体包括:第一,如果外侨没有触犯当地法律,居住国就不能肆意对外侨进行抓捕或迫害,以及提出一些不平等的要求,外侨依法享有人身自由;第二,不能非法干涉外侨的隐私、家庭住宅和通信;第三,在法院、法庭以及其他司法机关前,在依照法律的诉讼当中,外侨享有平等的待遇和权力,且有时要提供必要的翻译和适当的帮助;第四,自由的选择婚姻对象并与之组建家庭,此选择不受他人左右和侵害;第五,自由选择自己的宗教信仰,个人思想观念不受侵扰;第六,保持自己语言、文化和传统的权利;第七,保证侨民的财产自由,侨民收入以及资产流动不应受限制。此外,该宣言还规定了外侨享有言论自由的权利;离开居住国的权利;平等的集会权以及单独或与他人共有财产的权利。虽然该宣言的权利内容不能覆盖海外侨民的所有权益,但为今后侨民保护的全球治理奠定了基础。

  专门针对国际移民工人权利的《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》明确规定,“缔约国依照关于人权的各项国际文书,承担尊重并确保所有在其境内或受其管辖的迁徙工人及其家庭成员,享受本公约所规定的权利,不分性别、种族、肤色、语言、宗教或信仰、政治见解或其他意见、民族、族裔或社会根源、国籍、年龄、经济地位、财产、婚姻状况、出身或其他身份地位等任何区别”。另一方面,国际移民群体也是社会弱势群体,作为其中的妇女、儿童、老人、残疾人、少数群体等更是弱势群体中的弱势群体。联合国为此也做了很多努力,制定了《消除一切种族歧视公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》《联合国保护被剥夺自由少年规则》等国际条约,并根据这些条约设立了专门机构负责监测各成员国遵守保护弱势群体权利公约义务的情况,追究各国侵犯弱势群体权利的责任。目前《联合国老年人公约》也在制定中。

  同时联合国还呼吁各国加强对贩运人口和偷运移民者的打击力度,先后制定了《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》及《关于打击海、陆、空偷运移民的补充议定书》等,切实保护被贩运移民。

  此外,联合国在推动移民融入东道国方面也做了大量工作。《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体人的权利宣言》以及《德班宣言和行动纲领》都敦促各成员国政府保护移民不受歧视、不受种族主义和仇外心理的打击,特别是采取有效措施,保护移民者的人权不受侵犯。

  联合国的人权机制是保护海外华侨的有力武器,中国可以通过加入相关国际公约,利用相关国际组织的各项机制,为海外华侨权益保护建立更为全面的基础。如果海外华侨的住在国也加入或批准了相关公约,则其权益同样受到平等保护,可以依据公约来保护自身正当权益。

  我国于2016年9月29日发布《国家人权行动计划(2016—2020年)》,对公民的经济、社会和文化权利、公民权利和政治权利及少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等特定人群体权利做出具体规定,确保全体人民,包括海外华侨的各项权利得到更高水平的保障。

  除了联合国的一系列人权公约法律,欧洲、美洲、非洲等地的国际政府组织也出台了区域性人权公约,是跨国移民权益国际法律保护的重要补充。

  1.欧洲人权公约。1953年9月生效的《欧洲人权公约》是第一个区域性国际人权条约,对欧洲委员会成员国人权保护进行了详细的规定,并设立了欧洲人权委员会和欧洲人权法院,确保公约得到有效执行。当华侨处于公约缔约国并在该缔约国管辖下受到损害时,可以利用个人申诉制度,向欧洲人权法院进行申诉,维护自身权益。

  2.美洲人权公约。《美洲人权公约》于1969年11月经美洲国家间人权特别会议通过,较详细地规定了应予保障的20项公民权利、政治权利以及经济、社会和文化权利,该公约还成立了美洲国家间人权委员会和美洲国家间人权法院以便保障公约的实施。处于公约缔约国境内的华侨,满足一定条件,可以通过向美洲国家间人权委员会申诉或借助有关缔约国或者美洲国家间人权委员会向美洲国家间人权法院申诉,维护自身权益。

  3.非洲人权与民族权宪章。“非洲统一组织”于1981年通过《非洲人权与民族权宪章》,是非洲国家在人权和民族保护方面迈出的具有里程碑意义的一步。这部宪章既涉及公民权利、政治权利,又涉及经济、社会和文化权利;既涉及民族权利,也涉及个人权利,同时还规定了个人义务。同时为确保人权和民族权利在非洲得到切实保护,公约设立了非洲人权和民族权委员会与非洲人权和民族权法院。根据规定,当华侨权益在宣言及其议定书的缔约国境内受到损害时,可以向非洲人权和民族权委员会提出申诉,也可在满足条件时向非洲人权和民族权法院提起诉讼,维护自身权益。

  (二)海外华侨权益保护的双边条约法律基础。为保护海外中国公民的利益,发展中外友好关系,改革开放以来,中国与其他国家签订了一系列双边国际条约,如双边领事条约、双边投资条约、双边司法协助条约、双边引渡条约等。

  领事机构负有保护本国国民在外安全的责任和义务,双边领事条约为海外华侨的领事保护提供了基础性的法律依据。一般来说,我国签订的双边领事条约的主要内容包括:“定义”、领事机构的设立和领馆成员的委派、领事职务、特权与豁免权及最后条款等。

  领事职务中明确规定领事官员有权保护派遣国及其国民的权益,但我国签订的领事条约中都未对“领事保护”有明确定义,所以涉及领事保护内容不尽相同。一般条约中领事保护内容涉及“领事通知权”、“与派遣国国民联系”、“财产继承和遗产保护”、“指派监护人或托管人”、“发生事故时提供援助”、“对派遣国航空器提供协助”、“采取强制性措施和调查措施”等。此外,在一些双边领事条约中,缔约双方还会根据彼此关切加入一些特有内容,如中国与俄罗斯等国领事条约明确规定,遇有派遣国公民被逮捕或受到任何形式的拘禁,接受国主管部门应在上述情况发生之日起四天内通知派遣国使领馆;中国与澳大利亚领事协定明确规定缔约双方建立定期领事磋商制度;中美、中加领事条约中规定领事官员有权给本国国民供给装有视频、衣物、医用药品、读物和书写文具的包裹;中意领事条约规定遇有派遣国国民在领区内被接受国当局宣布强迫离境或驱逐时,接受国应当事先通知领馆。

  目前与我国签订双边领事条约的国家只有49个,不到与我建交国家的三分之一,这对于广泛保护海外华侨权益是远远不够的。一方面应继续通过谈判增加中外双边领事条约的缔结数量。另一方面,对于未建立外交或领事关系的国家,可以借鉴“欧盟公民在第三国的外交和领事保护”的做法,加强与华侨住在国第三国的联系,通过双边条约的形式,让第三国代为保护华侨的人身和财产安全。

  随着人员流动和国际交往的日益频繁,涉及华侨的民商事纠纷逐渐增加。同时伴随着经济文化发展,也有日益猖獗的跨国犯罪。为了维护国际交往的正常秩序,有效制止跨国犯罪,维护国家利益,同时保护当事人的合法权益,国家间有必要相互提供国际民商事、刑事司法协助。我国签订的民商事司法协助条约一般包括域外送达、域外取证、外国法院判决的承认与执行等内容;我国签订的刑事司法协助条约都采取狭义司法协助的概念,一般仅涉及国家间相互给予的文书、证据方面的支持或协助,包括委托送达司法文书、传唤证人出庭作证、代为调查取证、搜查扣押财产、交流刑事信息等内容。

  截至2016年7月,我国已与71个国家缔结司法协助条约、引渡条约和打击“三股势力”协定共132项(106项生效)。

  三、海外华侨权益保护的途径

  (一)外交保护。一般来说,外交保护主要通过两种方式进行:一是外交行动,二是法律诉讼。前者是指一国向另一国通报其意见和关注而使用的一切合法程序,包括抗议、提请调查或谈判、调停、和解等;后者是指仲裁和司法解决。无论是外交行动还是法律诉讼的形式,外交保护行动都必须是和平性质的。

  我国在外交保护方面一直持审慎态度,但曾经先后6次在联合国大会的框架内对外交保护问题发表了政府意见。这些意见都认为应当严格限制外交保护的适用。一方面是旧中国曾长期处于西方列强殖民干涉的历史余悸,二是目前中国对于外交保护的研究匮乏,实践中我国更希望通过其他方式来解决国际争端。但是随着我国综合实力的不断提升及海外华侨数量的不断攀升,对待外交保护的态度应逐渐向既要防止和限制他国对我国滥用外交保护权,又要有利于向为保护海外华侨利益而行使外交保护权转变。尽管随着现代国际法的发展,外交保护的重要性有所减弱,但外交保护仍然是人权保护武器库中的重要武器。

  (二)领事保护。《中国领事保护和协助指南》(2015年版)对于领事保护的定义为:中国政府和中国驻外外交、领事机构维护海外中国公民和机构安全及正当权益的工作。领事保护的方式主要是通过外交途径向住在国当局提出交涉、表达关切或转达当事人诉求,敦促其依法、公正、及时、妥善地处理。领事保护主要内容是中国公民、法人在海外的合法权益,主要包括:人身安全、财产安全、必要的人道主义待遇以及与我国驻当地使领馆保持正常联系的权利等。

  (三)全球治理。随着全球化问题日趋复杂,以国家为中心的传统治理模式不断受到冲击,有些全球性问题无法在国家间形成一致,“全球治理”理论由此兴起,是顺应世界多极化趋势提出的旨在对全球事务进行共同管理的理论。

  与当代其他跨境问题,如贸易、金融或环境问题相比,国际侨民管理缺乏全球层面上一致的制度框架。国家在侨民管理上仍然扮演主角,仅在个别情况下履行区域组织或国际机构中的义务。影响国际移民的法律性、规范性的制度框架无法在一个单独文件中找到,且分散的一系列制度更多的是强调个人权利的边界问题、国家责任及国家间关系。政府间仅在难民、人口贩卖、走私等领域形成了一系列具有约束力的国际法或国际规范,但是这些法律规范的执行仍是一个挑战。

  从理论和实践来看,在全球层面上达成一个全新统一的移民制度体系是非常困难的,那么形成一种新的治理形式不失为恰当的选择。如果各国能在一系列移民问题上达成谅解,世界将会从中获益。而国际移民组织(International Organization for Migration,以下简称IOM)加入联合国必将对移民的全球治理形成更为有效的机制产生积极和深远的影响。

  2016年9月23日,联合国秘书长潘基文和IOM总干事斯温在纽约联合国总部签署《联合国同国际移民组织间关系协定》,标志着IOM正式加入联合国系统。该协定旨在加强联合国和国际移民组织的合作,增强各自履行任务的能力,并建立更紧密的合作关系。

  中国于2016年6月30日正式成为IOM的成员国,这不仅意味着我国将更好地面对移民领域的挑战、提升我国在移民领域的国际话语权,也可以更深入地掌握国际组织运作方式,广泛参与到全球治理的决策和行动中去。同时,中国在侨民管理方面的经验能为世界提供关键的借鉴,国际移民组织在全球的重要性和普遍性也将因中国的加入而增强。

  (作者系国务院侨办政法司法规处干部)



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