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推动涉侨立法工作 保护华侨投资权益
————江苏省华侨投资权益保护的调研与思考

2016年NO.1 经验交流 作者:王华

  编者按:

  2015年下半年,江苏省侨办主任王华率调研组实地考察了该省15个高新园区、创业园区和40余家侨资企业,召开近20场座谈会,广泛征求侨资企业负责人、海外归国人员等意见建议,了解有关地方保护和促进华侨投资工作情况,并形成调研报告。现将其主要内容摘登如下,供大家参考。

  一、江苏省华侨投资基本情况

  江苏省是沿海重点侨乡和侨务工作重点省份之一,现有200多万海外侨胞和归侨侨眷,其中以改革开放后出国的新侨、侨商和新归侨侨眷居多。目前,在江苏工作生活的新华侨华人科技人士近10万人,侨资企业在江苏省经济中所占比重、对全省经济社会的贡献率均较为突出。据不完全统计,华侨华人在江苏投资企业2万多家,投资总额占江苏省利用外资总额近60%。侨资企业在引进海外资金、先进技术和国际人才的同时,也带来现代化管理方法和经营理念,对江苏调整优化产业结构、转变经济增长方式和提高自主创新能力起到重要推动作用,大大加快了江苏外向型经济发展进程,为江苏经济发展不断注入新活力。

  总体看来,华侨华人在江苏投资和创业发展具有以下特点:

  (一)地域分布与省内各地经济发展水平直接相关。目前,江苏的华侨投资企业主要集中在苏南地区、苏中和苏北中心城市。南京、苏州、无锡、常州及其所辖县级市开发(园)区比较集中,苏中、苏北地区各省辖市经济开发区、创业园和科技园相对集中。近年来到江苏创业和发展的海外高层次人才则主要集聚在苏南地区尤其是苏州市。

  (二)创业领域与国家和江苏战略性新兴产业发展方向基本吻合。海外高层次人才在江苏创立的企业主要集中于电子信息、新能源、新材料、集成电路、软件开发、生物医药和环保等高新技术行业。近年来,越来越多的创业成功人士在一些产业和行业的核心技术研发上发挥着重要作用,产生了一批技术达到或者领先于国际前沿水平、具有国际竞争力的高新技术和产品,有力促进了江苏产业升级和经济结构转型。

  (三)华侨企业科技含量高、风险高、回报高。很多华侨华人专业人士具有较强的科研、开发能力,能及时跟踪世界高新技术发展并接触或参与某一领域世界科技前沿,有些已经拥有自主知识产权。这些人才回国(来华)后创办的大都为研发型高新技术企业,科技含量高、风险高、回报高,往往需要一定“孵化”期,且“孵化”成功率仅在10% 左右,但“孵化”成功的企业往往能带动一个地区、一个高新技术产业的发展,形成“引进一个人才、发展一个产业、培育一个经济增长点”的链式效应。

  (四)侨资企业拥有资金、技术、人才和先进管理经验等资源。回国(来华)投资和创业的华侨华人熟悉国际惯例和市场规则,不仅带回资金、技术、人才,带回尖端技术和前沿科技知识,还带来先进企业经营方式、管理理念和企业文化。这有利于推动江苏企业在科研、生产的一些重要领域与国际同步发展,促进企业更好地与国际市场接轨、参与国际竞争。

  (五)海外高层次人才来江苏投资创业呈现良好发展态势。他们经过多年努力,已经具备为国服务、回国创业的能力和实力,其中许多优秀人才希望以各种方式回国(来华)创业。早期已在江苏创业并获成功的华侨华人也起到较好的示范带动作用。加之中国的快速发展为华侨华人带来良好机遇,各地吸引海外人才政策和工作力度也越来越大,为海外人才回国(来华)创业和发展提供良好机遇和平台。

  二、江苏华侨投资当前面临的问题与困难

  (一)保护和促进华侨投资的法律规范缺失。

  目前,对华侨华人投资权益保护工作,主要依据《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《归侨侨眷权益保护法》等法律中的原则规定,还没有一部专门保护华侨投资权益的法律。可喜的是,福建、四川和江苏苏州等地,已经先行制定了地方性法规、规章,对华侨投资权益保护作出规定。

  (二)政府服务和投资环境有待改善。

  目前,由于维护侨商权益工作涉及到侨务、工商、税务、外经贸、商务、社会保障、司法、海关等多个职能部门,缺乏统一的维护华侨权益工作的领导体制和工作机制。同时,创业扶持和人才政策尚需改进和完善,在不同园区、不同领域享受的扶持政策差别很大,现有的人才评审政策,尚需完善。

  (三)侨资企业自身发展面临的问题。

  1.企业融资难。目前,江苏侨资企业大多为科技型中小企业,规模较小,无形资产比重大,固定资产比例不高,普遍缺乏抵押品,银行审批手续又过于复杂,资信评级方式和知识产权评估等不利于科技型中小企业融资,导致很多侨资企业难以获得信贷资金。而且,金融机构给企业的贷款一般为流动资金,贷款周期短,满足不了企业产品研发、技术改造、市场开拓等发展需求。虽然江苏省及有关地市都制定了海外高层次人才创业的扶持政策,也有风投公司的跟进,但资金问题仍是制约华侨华人创业的最大瓶颈,期待有更加贴近海外人才创业初期的金融创新产品和风险投资。

  2.市场渠道窄。一些新侨科技人士创办的企业市场化困难重重:一是获得市场认可困难,一些新产品由于技术超前,得不到相关产品质量标准认证,缺乏进入市场的资质。二是参与政府采购困难,很难通过政府采购渠道打开市场销路,提升产品品牌的成熟度。三是拓宽销售渠道困难,获得市场、行业信息的渠道窄、速度慢,产品试制成功后难以快速打开销售市场。

  3.信息渠道不畅。目前,许多海外高层次人才具有回国(来华)创业的意愿,但对国内创业和投资政策及信息不了解,难以将现有事业、所掌握的技术与国内顺利对接。部分海外高层次人才回国(来华)创业,由于缺乏熟悉市场运作规则的团队提供创业指导和智力支撑,对扶持政策缺乏全面了解和系统评估,没能围绕当地产业政策和项目规划选择创业项目,无法享受预期的优惠政策。此外,虽然有关地方不断营造良好创业环境,也出台了很多优惠政策,但宣传的力度和广度不够,有效性不强,需要采用网络等新媒体及时向海外华侨华人进行信息推送。

  调研中,部分侨商还反映了缺少对创业期中小微型企业的专项扶持政策、经营管理人才和专业技术人员缺乏、企业经营和劳动用工成本持续增长、与本地企业交融合作不够等具体问题和困难。

  (四)华侨华人回国(来华)创业的后顾之忧。

  1.华侨国内身份证明难。《出境入境管理法》第十四条规定“定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的,可以凭本人的护照证明其身份”,但华侨回国后碰到的最现实问题还是用什么证件来证明自己身份,在现阶段持中国公民护照在国内办事仍有诸多不便,特别是在融资、社保、买票、购房、申领驾照等方面表现较为突出。

  2.子女教育和配偶就业难。子女教育问题是很多海归人员最关心的问题之一。由于国内外教育模式、语言环境、追求目标不同,华侨华人子女回国(来华)后一般希望进入国际学校就读,但这类教育资源紧缺,一时难以满足要求,不少华侨华人只能“两头飞”,牵扯很多精力。虽然一些地区教育部门对华侨子女有相关的照顾政策,但没有完全细化落实。华侨华人家属是否一同回国(来华)有时也是两难选择。一些侨商还反映,华侨家属随迁回国的,目前只能办理家属签证,但不能据此在国内工作,必须等求职成功后回到住在国重新申请工作签证,流程繁琐。

  三、关于江苏华侨投资地方立法工作的思考

  为进一步扩大江苏对外开放,提升投资环境和抢占引智引资高地,招揽更多的海外高层次人才来江苏发展;为了进一步加强和改进侨务工作,维护、发展好已在江苏投资侨胞的合法权益,制定江苏保护和促进华侨投资地方性法规的重要性、必要性日益突出。根据调研情况,在推动相关立法中需要注意把握以下几个方面:

  (一)明确华侨投资概念。关于华侨投资和华侨投资者的概念,法律、行政法规目前都没有明确界定。但作为关乎本条例可操作性的核心条款,对“华侨投资”和“华侨投资者”的概念界定直接决定着条例的适用范围,条例无法回避。可考虑在江苏省政府《江苏省关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的若干规定》“华侨和港澳同胞以个人名义,以其举办的企业和其他经济组织,以及他们与外国厂商共办的企业和其他经济组织到江苏投资的企业”这一概念的基础上,明确华侨投资概念,条例中还应当有关于工商、商务等部门对华侨投资企业分类登记和管理的条款,以彻底解决多年来华侨投资企业一直是模糊认定和统计的现状。

  (二)规范政府服务。“以人为本、为侨服务”是侨务工作的宗旨,也是侨务工作科学发展的根本要求。政府的优质服务是改善投资环境的关键环节,对于保护和促进华侨投资至关重要。在立法中,应当对政府及其有关部门的服务保障职责作出具体规定:首先,明确要求地方各级人民政府应当依法履行职责,改善投资环境,提供有效服务,保障华侨投资者合法权益;侨务主管部门负责华侨投资和权益保护的组织、指导、管理、协调工作;其他各有关部门应当按照各自职责,做好华侨投资和投资保障的服务、管理工作。其次,省、设区市人民政府设立华侨投资权益保障协调委员会,负责协调解决华侨投资权益保障的重大问题。再次,规定责任追究制度。国家机关及其工作人员侵害华侨投资者合法权益的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。对华侨投资者遭受的损失,应当依法予以赔偿。

  (三)明确扶持措施。吸引华侨在江苏投资,促进侨企发展,是条例的重要内容。因此,需要对华侨投资者依法享受本省颁布的投资及与投资相关的各项政策和服务作出明确规定。同时,地方各级人民政府及有关部门应当按照规定及时公布与华侨投资有关的规定、措施、程序等,及时公布和通报当地经济、社会发展的信息,为华侨投资者提供法律政策咨询。

  在投资领域方面,在明确华侨投资应当符合国家和本省的产业政策、投资导向要求,有利于本省经济和社会发展的前提下,鼓励和引导华侨投资者在信息技术、节能环保、生物医药、装备制造、新材料新能源、现代服务业等领域创新创业。同时,鼓励支持华侨投资者按照国家、本省产业指导目录或者产业指导意见进行投资。

  在创新创业和科技服务方面,在华侨投资集中的开发(园)区设立投资服务机构和平台,为华侨投资者提供注册登记、金融、科技、信息、知识产权、人力资源等服务,对高新技术企业进行孵化和科技成果转化。积极引导华侨投资者发挥研发优势和长处,鼓励华侨投资者用专利、科研成果、专有技术等创办企业,鼓励华侨投资者在本省依法设立各种形式的研究开发机构,鼓励和支持华侨投资者个人参加职业资格评审。

  在投资政策和信息服务方面,规定经认定的华侨投资设立的高新技术企业可以依法享受有关税收优惠待遇,政府及其有关部门应当依法为华侨投资企业的合格产品进入市场提供服务,金融机构应当按照国家有关规定给予信贷支持。为解决侨企融资难的问题,应鼓励设立人才创新创业基金、海外高层次人才创业基金等多种形式的创业扶持基金,支持华侨投资者投资创业和自主创新。

  (四)解除后顾之忧。关于华侨身份证明的现实问题,目前,一些地方已经对华侨证件问题在地方性法规中给予了明确,且在表述上将护照与居民身份证给予同等地位。四川、福建、浙江等省的地方性法规明确规定“华侨投资者在四川省从事投资活动时,所持有的中华人民共和国护照,与国内居民身份证具有同等身份证明效力,有关部门和单位应当予以认可”。江苏条例可参照作出明确规定“华侨投资者在本省从事投资活动时,所持有的中华人民共和国护照,与国内居民身份证具有同等身份证明效力”,以解决华侨所持中国护照在国内的身份证明效力问题。

  (五)完善权益保障。保护华侨投资者合法权益是华侨投资者最为直接关心的问题,条例应在建立更加完善的权益保障机制、提升服务水平等方面作出具体规定。

  条例应强调华侨投资者的人身权、财产权和其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵占和损害华侨投资者的投资和投资收益。具体到华侨投资者关心的生产经营自主权,规定华侨投资企业的生产经营自主权受法律保护,任何组织或者个人不得非法干预和侵犯;任何组织或者个人不得对华侨投资企业进行法律、法规规定之外的检查和收费。

  关于华侨投资者比较关注的征收补偿问题,应当重申有关法律中关于对华侨投资者的投资不实行国有化的规定,并对征收补偿作出细化规定,因公共利益的需要,确需对华侨投资者的投资进行征收的,应当按照法定程序和权限处理,并给予补偿。政府有关部门在拟订征收补偿方案时应当征求华侨投资者的意见。

  (六)畅通争议解决渠道。为了更好地保护华侨投资者的合法权益,应对争议处理、纠纷解决作相应的规定。一方面,对于华侨投资者与企业、其他经济组织或者个人之间发生的与投资相关的争议,规定协商调解、仲裁、诉讼等侵权救济渠道。另一方面,华侨投资者和华侨投资企业可就投资的相关事项,向当地人民政府、华侨投资权益保障协调委员会、侨务主管部门提出建议、意见或者投诉,这些部门应当受理并及时回复办理情况。

  (作者系江苏省侨办主任)



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