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完善制度保障依法维护侨益
————现行涉侨政策法规概述
2019年NO.2 热点聚焦 作者:严武龙

  党的十九大报告指出:“广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷,共同致力于中华民族伟大复兴”。近些年来,国家及有关部门制定出台了一系列政策法规,为维护侨益提供了基本的制度保障。

  党的十九大报告指出:“广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷,共同致力于中华民族伟大复兴”。近些年来,国家及有关部门制定出台了一系列政策法规,为维护侨益提供了基本的制度保障。本文就现行涉侨政策法规的主要内容试作一探究。

  一、涉侨立法的基本情况

  《宪法》第五十条规定:中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。根据宪法规定,全国人大常委会颁布《归侨侨眷权益保护法》,这也是目前法律层面的唯一一部专门性涉侨法律。此外,与侨务工作关系密切的重要涉侨法律还包括《国籍法》《出境入境管理法》《慈善法》《公益事业捐赠法》《境外非政府组织境内活动管理法》《涉外民事法律关系适用法》《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》等。

  专门性涉侨行政法规主要是国务院颁布的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》,此外,还有制定时间较早的《国务院关于保护侨汇政策的命令》《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》。其他与侨务工作有密切关系的主要涉侨行政法规还包括《外国人入境出境管理条例》《外资企业法实施细则》《中外合资经营企业法实施条例》《中外合作经营企业法实施细则》《外汇管理条例》等。

  根据《立法法》的规定,省、自治区、直辖市、设区的市和自治州人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。目前,除西藏外,省级人大常委会均颁布实施贯彻《归侨侨眷权益保护法》实施办法。此外,省级地方性的专门性涉侨立法主要集中在以下方面:

  一是对华侨综合性权益的保护。2015年颁布实施《广东省华侨权益保护条例》,2016年,相继颁布实施《福建省华侨权益保护条例》《上海市华侨权益保护条例》《湖北省华侨权益保护条例》,2018年颁布实施《浙江省华侨权益保护条例》。

  二是对华侨投资权益的保护。包括:《福建省保护华侨投资权益若干规定》《四川省华侨投资权益保护条例》《江苏省保护和促进华侨投资条例》。

  三是对华侨捐赠权益的保护。对华侨捐赠保护的地方性立法较多,相继有福建、浙江、广东、上海、江苏、天津、湖南、四川、新疆、海南、安徽、贵州等地颁布华侨捐赠条例或办法。

  四是对华侨私有房屋权益的保护。包括:《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》。

  二、涉侨身份认定

  涉侨身份认定是地方政府侨务部门依法行使的一项基本职能,也是涉侨政策法规的基础。《归侨侨眷权益保护法》第二条规定了华侨、归侨和侨眷的范围。《归侨侨眷权益保护法实施办法》第二条规定了归侨、侨眷的身份由其常住户口所在地的县级以上地方政府侨务部门根据本人申请审核认定。2009年,国务院侨办印发《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》,根据侨务工作的实际需求,对认定华侨、外籍华人、归侨、侨眷的身份作了进一步界定,明确了“定居”“回国定居”及视为“华侨”“归侨”对象的范围等。

  此外,涉侨地方性法规、规范性文件对涉侨身份认定作了进一步规定。如《福建省华侨权益保护条例》对县级以上地方人民政府侨务部门确认华侨身份作出规定。北京、上海等地侨办在配合开展出入境政策试点中负责认定部分外籍华人身份。

  三、出境入境

  华侨、外籍华人是出入境的重要群体。华侨是中国公民,适用《出境入境管理法》对中国公民出境入境的规定,持中国护照和外国入境许可证明出入中国国境。

  外籍华人是外国人,适用《出境入境管理法》对外国人入出中国国境的规定,入出中国国境需要中国主管机关签发的签证或者其他入境许可证明,其他入境许可证明还包括停留证件、居留证件和永久居留证。《出境入境管理法》《外国人入境出境管理条例》等出入境法律法规和政策为外籍华人提供了以下便利:

  一是在签证制度上单设签证种类和提供其他便利。单设的Q1、Q2字签证主要适用于在中国有亲属的外籍华人,驻外机关、公安机关在签发Q字签证时,在签证有效期、停留期上给予从宽掌握。中国签证的停留期最长为180日,比其他国家签证的停留期要长,也是考虑了外籍华人的需求。此外,签证制度还提供口岸签证(因人道原因需紧急入境包括外籍华人因亲属病危病重等情形)、签证延期(签证停留期届满后可以申请延长停留期限)、换发签证(入境后可以申请变更签证种类)等便利。2018年2月,公安部推出签证便利政策,对来华探望亲属、洽谈商务、开展科教文卫交流活动及处理私人事务的外籍华人,公安机关出入境管理机构可按规定签发5年以内多次入境有效签证。

  二是增设团聚类居留证件。外籍华人在中国境内停留超过180天的,可以申请办理居留证件。居留证件共有五类:工作类、学习类、记者类、团聚类、私人事务类。团聚类居留证件的签发对象主要是外籍华人。2018年2月,公安部同时推出居留便利政策,对在当地工作、学习、探亲以及从事私人事务需长期居留的外籍华人,可按规定签发有效期5年以内的居留许可。

  三是提供永久居留便利。现行对永久居留制度的规定是经国务院批准,公安部、外交部2004年发布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》,对申请永久居留的条件等作了规定。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,积极回应外籍华人的呼声,提出扩大家庭团聚人员申请永久居留类型,降低居留年限要求,对长期在华工作、在华投资和有突出贡献的外籍高层次人才申请永久居留降低申请条件,还对长期在华居住、曾具有中国国籍的外籍华人,提供申请永久居留的渠道。根据意见要求,《外国人永久居留管理条例》立法工作正在积极推进。从2017年6月开始,公安部将外国人永久居留证改革为外国人永久居留身份证,参照居民身份证技术标准及样式,方便了持证人办理相关社会事务。

  四是开展对外籍华人出入境政策试点。从2015年开始,公安部先后推出支持上海科技创新中心建设,北京创新发展和福建、广东自贸区建设的系列出入境政策试点。2017年3月,公安部将出入境政策试点扩大到了国家有关自贸区及全面创新改革示范区,包括:天津、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西自贸区,京津冀和安徽省、广东省、四川省及沈阳市、武汉市、西安市全面创新改革示范区。出入境政策试点中涉及外籍华人的主要内容是:1.对外籍华人申请永久居留实施优待政策。外籍华人具有博士研究生以上学历或在当地企业连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月,可以直接申请在华永久居留。2.对外籍华人提供长期居留便利。外籍华人(不受60周岁年龄限制)可凭工作许可和雇主担保函件直接申请5年有效的工作类居留许可,也可凭创业计划直接申请5年有效的私人事务类居留许可(加注“创业”)。

  四、华侨国内身份证件

  《出境入境管理法》第十四条规定:定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的,可以凭本人的护照证明其身份。

  对于华侨办理事务,有关业务部门已出台了相应规定。2008年,中国人民银行《关于进一步落实个人人民币银行存款账户实名制的通知》规定,银行为存款人开立个人银行账户,存款人应出具以下有效证件:……居住在境内或境外的中国籍的华侨,可出具中国护照。2015年,中国人民银行《关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》再次规定,定居国外的中国公民的身份证件为中国护照。2012年,公安部发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》《机动车登记规定》对华侨申领驾驶证、购买机动车均规定其身份证明是中国护照和公安机关核发的居住、暂住证明。

  虽然已有法律和有关政策文件的规定,但是,实践中华侨以护照证明身份、办理事务仍存在实际困难,这是涉侨政策法规实施中比较突出的问题,这其中既有办事窗口对华侨群体认知不够、政策规定实施不到位的问题,也与护照在证明身份信息上的功能不完善等制度设计有关。让华侨在国内持证办事完全畅通、便捷,还需要以改革创新的思路继续推进完善涉侨政策法规和制度。

  五、回国(来华)定居

  《出境入境管理法》第十三条规定:定居国外的中国公民要求回国定居的,可以由本人或者经由国内亲属向拟定居地的县级以上地方人民政府侨务部门提出申请。华侨回国定居是法律赋予地方政府侨务部门的行政审批职能。为保障法律实施,2013年,国务院侨办、公安部、外交部印发《华侨回国定居办理工作规定》,对华侨回国定居办理程序和申请条件作了规定。除西藏外,各省、自治区、直辖市政府侨务部门均会同公安部门制定了本地办理华侨回国定居的实施办法。

  外籍华人来华定居的,可以申请加入或者恢复中国国籍。根据《国籍法》的规定,外国人有下列条件之一的,可以申请加入或恢复中国国籍:(一)中国人的近亲属;(二)定居在中国的;(三)有其他正当理由的。经批准取得或恢复中国国籍的,不得再保留外国国籍。受理国籍申请的机关,在国内为当地市、县公安局,在国外为中国外交代表机关和领事机关。加入和恢复中国国籍的申请,由中国公安部负责审批。

  六、涉侨社会保险

  社会保险是侨界群体关注的热点问题。在国务院侨办协调推动下,2009年,人力资源和社会保障部办公厅印发《关于进一步做好在国内就业的华侨参加社会保险有关工作的通知》,主要解决华侨持本人有效护照办理参保登记问题,并明确了以护照号码为编码基础的《参保华侨社会保障号码编制规则》。2011年,《中华人民共和国社会保险法》实施,人力资源和社会保障部颁布实施《中华人民共和国社会保险法》若干规定,第六条对离境定居的基本养老保险个人账户予以保留作出具体规定。人力资源和社会保障部还颁布《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》,明确规定了包括外籍华人在内的外国人在中国境内就业的,可以参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等。

  七、涉侨教育

  除在海外开展华文教育、满足华侨华人子女学习中华文化的需求外,国家也鼓励华侨子女回国接受教育。在义务教育阶段,2009年,国务院侨办、教育部印发《关于华侨子女回国接受义务教育相关问题的规定》的通知,对华侨子女接受义务教育问题作出规定;在高中教育阶段,2014年,国务院侨办、教育部印发《关于华侨学生在国内接受高中阶段教育有关问题的通知》;在高等教育阶段,2018年,教育部、外交部、公安部、国务院侨办印发《关于做好普通高校联合招收华侨港澳台学生工作的通知》,对华侨考生参加“联招”考试在国内接受高等教育的报名条件作了重新规范。

  《归侨侨眷权益保护法》第十四条规定,归侨学生、归侨子女和华侨在国内的子女升学,按照国家有关规定给予照顾。此条规定为“三侨生”参加中考、高考照顾的法律依据。为贯彻《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》,2014年,教育部、国家民委、公安部、国家体育总局、中国科协印发《关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》,明确规定了保留“归侨、华侨子女、归侨子女”加分项目。

  八、慈善捐赠

  改革开放以来,华侨华人、港澳同胞捐赠国内公益慈善事业超过1000亿元人民币。《公益事业捐赠法》对包括华侨捐赠在内的公益事业捐赠作出规范,并对县级以上人民政府侨务部门协助办理华侨捐赠、参与华侨捐赠财产的监督作了明确规定。2016年,《中华人民共和国慈善法》颁布实施,公益慈善的法律制度进一步完善。

  对于捐赠公益慈善事业的,企业享受所得税优惠,捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分,准予在当年计算应纳税所得额时扣除;在年度利润总额12%以外的部分,准予在未来三年内计算应纳税所得额时扣除。个人用于公益事业的捐赠支出,按照税收法律、行政法规及相关政策规定准予在所得税税前扣除。从境外向受赠人捐赠的用于慈善事业的物资,依照法律、行政法规的规定免征进口关税和进口环节的增值税,这一优惠措施比较普遍地适用于华侨华人。

  九、投资创业

  《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》第五条规定,对于华侨投资举办全部资本的企业、合资经营企业和合作经营企业,参照执行国家有关涉外经济法律、法规的规定。即华侨华人在中国的投资,均适用外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等涉外经济法律法规。《企业所得税法》统一了企业所得税税率为25%,取消了对外商投资企业的税收优惠,实施“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系,对从事高新技术、基础设施、农林牧渔、环境保护和安全生产等行业的企业实行税收优惠。

  2016年,全国人大常委会修改了《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》,对举办外资企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业不涉及国家规定实施准入特别管理措施的,适用备案管理,取消了审批制度。2017年1月,国务院印发《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》,从进一步扩大对外开放、创造公平竞争环境、加强吸引外资工作等方面提出了20条具体举措。

  十、引进海外人才

  引进海外人才主要由中央组织部、人力资源和社会保障部等主管部门牵头,国务院侨办参与制订了一系列政策文件。包括:2002年国务院办公厅转发公安部、外交部、国务院侨办等九部门《关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利规定的通知》,2007年人事部、教育部、国务院侨办等十六部门印发《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》,2011年中央组织部、人力资源和社会保障部印发《关于支持留学人员回国创业的意见》,2012年中央组织部、人力资源和社会保障部等五部门印发《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》等。2016年3月,中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》,提出构建具有国际竞争力的引才用才机制,包括:完善海外人才引进方式、健全工作和服务平台、扩大人才对外交流等。

  十一、保护归侨侨眷权益

  归侨侨眷是国内居民,适用所有针对国内居民的法律法规。《归侨侨眷权益保护法》所确立“国家根据实际情况和归侨、侨眷的特点,给予适当照顾”,是保护归侨侨眷权益的一项基本原则。专门针对归侨侨眷权益的政策法规主要有:

  一是扶助散居贫困归侨侨眷。2010年,国务院侨办会同国家发改委等部门制定《关于做好散居困难归侨侨眷扶贫救助工作的意见》,对实现贫困归侨侨眷“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标提出政策要求;与国务院扶贫办印发《关于将散居农村贫困归侨侨眷纳入扶贫规划的通知》,将符合条件的散居农村的贫困归侨侨眷全部纳入当地扶贫开发规划。

  二是推动华侨农场改革和发展。国务院印发《关于推进华侨农场改革和发展的意见》。贯彻国务院文件精神,国务院侨办会同国家发改委、财政部、国土资源部、人力资源和社会保障部、民政部等部门出台了涉及华侨农场归难侨职工危房改造、土地确权、分离办社会职能、社会保障、低保救灾等一系列配套政策。

  三是对归侨侨眷因私出境有关权益的规定。1983年,国务院侨办与有关部门制定《关于归侨侨眷职工因私事出境的假期、工资等问题的规定》、1992年制定《关于归侨侨眷离休、退休、退职人员因私事出境有关待遇的通知》,对归侨侨眷出境后的待遇问题作了规定。国务院侨办与原建设部制定《关于归侨侨眷职工因私出境租住公房和参加房改买房问题的规定》及补充规定,与原劳动和社会保障部制定《关于获准出境定居的归侨侨眷职工医疗保险有关政策问题的通知》,对因私出境后房产、医保等问题作了规定。

  十二、其他涉侨政策法规

  涉侨政策法规的内容相当庞杂,除前述内容外,一些法律还有专门的涉侨条款,如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》对选举归侨代表和旅居国外公民行使选举权有规定;《民法通则》对公民定居国外其民事行为能力适用法律有规定;《收养法》对华侨收养子女作了规定;《居民身份证法》对华侨回国定居、申请领取居民身份证作了规定,等等。一些行政法规也有专门的涉侨条款,如《婚姻登记条例》对华侨办理婚姻登记有详细规定,《外汇管理条例》对包括华侨、外籍华人在内的境外个人在境内的外汇收支、外汇经营活动作了规定,等等。

  在国际法层面,一系列国际公约、多边、双边条约为华侨权益保护法提供了国际法渊源。《世界人权宣言》《公民权利与政治权利国际公约》《非居住国公民个人人权宣言》等都规定了在一国境内享有的基本权利。为保护海外中国公民的利益,改革开放以来,中国与有关国家签订了一系列双边国际条约,如双边领事条约、双边投资条约、双边司法协助条约、双边引渡条约等,也为保护华侨权益提供了保障。

  加强涉侨政策法规工作、推进完善涉侨法律法规政策,为维护海外侨胞和归侨侨眷权益提供完善的制度保障,是侨务工作今后一个时期需要继续着力强化的工作任务。

  (作者系中央统战部九局三处处长)




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