二、保护在国外(包括在美国)的中国公民权益的措施

　　(一)保护在国外(包括在美国)的中国公民权益的主要措施

　　中美建交以来，中国政府以宪法为依据，实行国内法与国际条约并重的原则，开展对美国在内的在国外的中国公民权益保护工作，形成了具有特色的法律制度和运作机制。

　　1. 以《宪法》为准则，保护在美国的中国公民权益

　　《宪法》是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是保护中国公民权益的最高法律。由于在国外的中国公民是以华侨为主体，所以，从1954年中国的第一部《宪法》到1982年的第四部《宪法》都对保护华侨的正当权益做出了明确规定。1954年宪法第98条规定，“中华人民共和国保护华侨的正当权利和利益”；1975年，第二部宪法第27条规定，“国家保护国外华侨的正当权利和利益”；1978年，第三部宪法第54条规定，“国家保护华侨和侨眷的正当的权利和利益”；1982年第四部宪法、即现行宪法第50条规定,“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益”，第89条规定国务院行使“保护华侨的正当的权利和利益”的职权。中国宪法关于保护华侨正当权益的规定，在世界宪政史上是绝无仅有的。它反映了中国国情的实际，体现了国家保护在国外的中国公民权益的决心和意志。长期以来，中国政府以《宪法》的这一规定为准则，根据不同时期国外侨情的发展变化与特点，积极采取有效措施，通过各种途径与方式，开展保护华侨为主体的在国外的中国公民权益工作。

　　2. 依照《联合国宪章》等公约为依据，保护在美国的中国公民权益

　　《联合国宪章》是联合国所有成员国共同制定或认可的法律文件，是联合国所有成员国必须遵守国际法的基本准则。《联合国宪章》第一条规定：“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”作为联合国的“宗旨”。1948年《世界人权宣言》第1条也规定：“人皆生而自由，在尊严及权利上一律平等……”。此后，1966年联合国通过的《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，都对保护人的生命权、人生自由权、安全权、法律面前人格权、平等权等做了具体规定。1972年，中国恢复联合国席位，宣布承认和遵守《联合国宪章》。1997年中国政府签署了《经济、社会及文化权利国际公约》。2001年，中国全国人大常委会批准了该《公约》，公约在中国生效。中国政府作为上述国际公约的缔约国，按照国际公约的规定，发挥中国作为联合国常任理事国的作用，通过外交和领事工作的途径，保护在美国的中国公民权益。

　　3. 依照《中美领事条约》的规定，保护在美国的中国公民权益

　　《维也纳领事关系公约》是一部比较全面、系统、原则地规定保护在“接受国”的“派遣国”公民权益的国际公约，是各国签订双边领事条约的国际法准则。1980年，中美两国政府根据《维也纳领事关系公约》规定，结合中美两国国情实际，签订了《中美领事条约》。这是中美双方保护在接受国的派遣国公民的法律依据。《条约》第2条规定：领事馆的设立须经派遣国和接受国双方同意。第22条规定：领事的职责主要有：保护派遣国及其国民包括法人的权利和利益，对派遣国国民包括法人提供协助和合作，为发展派遣国和接受国之间的经济、商务、文化、科学和旅游关系做出贡献，以各种方式促进派遣国和接受国友好关系的发展，用一切合法手段调查接受国的政治、经济、文化、科学、教育和科学技术的情况和发展，并就此向派遣国政府汇报。第25条规定：领事有权向派遣国国民颁发护照或旅行证件，以及予以修改；向希望到派遣国或途经派遣国旅行的人颁发签证或其他证件。第26条规定：领事有权登记派遣国国民，就国民资格问题接受申请和发出或递交证件；接受派遣国国民关于民事地位的申请或报告，登记派遣国国民的出生与死亡。20多年来，中国政府按照《中美领事条约》的规定，除在美国设立大使馆领事部开展领事工作外，还在纽约、旧金山、芝加哥、洛杉矶和休斯敦设立5个总领馆，依法行使保护在美国的中国公民权益的职责。当在美国的中国公民权益受到侵害时，中国驻美使领馆根据《条约》规定，通过外交途径反映有关要求，敦促美国政府公正、合法和妥善地处理相关事宜，使中国公民的权益得到保护。

　　4. 完善领事保护机制，保护在美国的中国公民权益

　　在中国外交理念为“以人为本，外交为民”的新形势下，中国的领事保护工作更体现了为民的宗旨，从加强制度建设入手，形成了比较完善的领事保护工作机制。一是明确领事保护的职责。《中国领事保护和服务指南》指出了中国驻外使领馆为在国外的中国公民提供领事保护和服务的范围。这有助于在国外的中国公民了解驻外使领馆领事保护的职责，增强寻求领事保护的法律意识。二是加强领事保护的预警机制。我外交部门利用网站和其他媒体渠道，及时发布在国外的中国公民经商、劳务、各国旅游等信息，跟踪、分析有关安全情况，并做出相应的动态评估，以保护在国外的中国公民的权益。三是建立了处理重大突发案件的应急机制。建立处理重大突发领事保护案件的应急机制，有助于外交领事部门快捷、高效地处理全球突发的案件，使领事保护工作更加专门化、职业化与实效化。

　　5. 侨务部门参予领事保护工作，保护在美国的中国公民权益

　　根据以华侨为主体的中国公民在国外众多的国情特点，中国设立比较齐全的侨务部门开展工作，以保护包括美国在内的华侨的正当权益，这是其他国家所没有的，也是中国政治和法律制度的特点之一。中国法定的国家级专司侨务工作的机构有五个：全国人大华侨委员会作为最高权力机构的专门委员会，从立法和法律监督角度行使保护华侨权益的职责；国务院侨务办公室作为国务院办事机构，从行政管理角度行使保护华侨权益职责；全国政协港澳台侨委员会是全国政协的专门委员会，从政治协商角度开展保护华侨权益工作；中国致公党作为民主党派，从参政议政的角度开展保护华侨权益工作；中国侨联作为人民团体，从民间外交的角度开展保护华侨权益工作。这五个部门简称中央“五侨”，法律赋予这些侨务部门与外交部一道参与护侨工作。它们从不同的角度，行使各自的职责，共同保护以华侨为主体的在国外的中国公民权益。作为部级单位的中央“五侨”，都有内设机构，重点开展美国的华侨华人工作。

　　(二)保护在国外(包括在美国)的中国公民权益工作中需注意的问题

　　长期以来，虽然我国保护国外的中国公民权益方面取得了很大的成效，但也存在一些问题值得注意。

　　1. 涉外法律宣传教育力度不够

　　改革开放以来，中国加入了许多国际公约，签订了不少双边条约。据调查，绝大多数福州籍在美国的中国公民出国前几乎没有接受过有关法律教育。当他们在美国权益受到侵犯时，往往缺乏到中国驻美使领馆寻求领事保护的法律意识。

　　2. 对在国外的中国公民权益保护问题的研究不够

　　主要表现在：一是研究工作出现“重国内轻国外”的现象。由于受传统的影响，法学界重视对在国内的中国公民权益保护问题的研究，而忽视对在国外的中国公民权益保护问题的探讨。实际上，研究在国外的中国公民权益受侵犯的现象及其原因，提出加强法制建设的措施与办法，是当前十分迫切的课题。二是研究保护在国外的中国公民权益问题存在局限性。中国有关部门更多地注重研究华侨在国外的正当权益保护问题，而忽视对临时出国人员在国外权益保护课题的研究。三是领事保护研究中存在着“四重视”和“四缺乏”的问题，也就是领事保护存在着重视对案件的事后处理，缺乏对案件的事前预防；重视对个案问题的解决，缺乏对案件的原因分析；重视个别地区的研究，缺乏对全局性的研究；重视对个案的分析，缺乏对案件综合性的研究。因此领事保护工作难以提出具有前瞻性、战略性解决问题的思路与办法,很难适应形势发展的需要。

　　三、关于新世纪保护在国外的中国公民权益的几点思考

　　在经济全球化、世界人口流动加快、各国人民往来更加频繁的背景下；在改革开放日益深化，综合国力显著增强，“依法治国、建设社会主义法治国家”方略实施的形势下，为更好地贯彻落实科学发展观，笔者就如何加强保护在国外的中国公民权益问题，提出以下几点粗浅看法。

　　(一)尽快签订双边条约，保护在国外的中国公民权益

　　迄今为止，中国已与165个国家和欧盟建立了外交关系，但仅与其中36个国家签订了双边领事条约(协定)。这不利于中国对在未签订双边领事条约(协定)国家居住的中国公民的权益保护。今后，中国应在遵守国际法“五项基本原则”基础上，采取有效措施，加快与有关国家签订双边领事条约(协定)的步伐。签订双边领事条约，一是要按照《维也纳领事关系公约》规定的领事职责，“保护在接受国内派遣国国民——个人与法人——之权益”。二是参考《中美领事条约》有关规定签订领事条约。《条约》规定，“两国政府同意给予自称同时具有美利坚合众国国籍和中华人民共和国国籍的人在两国旅行的便利，但这不意味着两国政府承认‘双重国籍’。上述人员出境手续和证件将按照住在国的法律处理；入境手续和证件将按照前往国的法律处理。”今后，中国与其他国家签订领事条约时，可借鉴这种做法。

　　(二)教育在国外的中国公民遵守当地法律

　　要按照国际法准则和国际惯例，要求华侨在内的在国外的中国公民遵守住在国的法律，尊重当地的风俗习惯，与当地人民友好相处，为住在国的经济与社会发展作贡献；要保护华侨等中国公民在国外的人身、财产等合法权益，使他们在住在国更好地生存与发展。同时，要明确和规范领事职责，强化领事保护工作，当华侨在内的在国外的中国公民权益受侵犯时，要求中国政府外交领事部门要依据国际条约和国际惯例予以保护，以体现中国政府“以人为本”和“尊重和保护人权”的新理念，表明国家对国外华侨的关心与重视。

　　(三)完善在国外的中国公民登记制度

　　西方国家对在国外的本国侨民实行登记制度，为中国建立类似制度提供了借鉴。中国应建立在国外的中国公民登记制度，了解中国公民在国外的创业与发展真实、准确的情况，以便提高领事保护工作的实际能力，更好地保护在国外的中国公民权益。

　　(四)加强对中国公民涉外法律宣传与有关问题的研究

　　要加强对所去国家的“移民法”、“外国人入境及居留法”或“外国人在境内劳动就业法”等法律的宣传和教育，使出国者对所去国家的法律有所了解，以便增强守法意识和自我保护意识，当权益受侵害时，积极寻求领事保护，按照驻在国法律保护自己人身权和财产权益。同时，要研究美国等国家领事护侨的措施与办法。美国历来重视保护在外国的本国公民权益。美国国务院把保护境外美国公民的安全与利益作为最优先考虑的问题，并为在国外的美国公民提供全方位的服务。2003年，中国发生“非典”疫情期间，美国政府要求驻中国大使馆及时了解在福州的美籍华人子女遭受“非典”疫情侵袭情况，多次派遣领事官员前往探望，定时电话了解他们生活与健康情况。英国、澳大利亚、日本等国同样很重视领事保护工作。因此，有关部门应认真研究美国等国家领事保护的措施与办法，为中国政府保护在国外的中国公民权益提供借鉴。

　　(作者单位：北京大学法学院)

　　本栏目责任编辑 刘香玲

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