在全球化背景下，侨民的生存安全状况受到各国政府的高度关注。一些主要发达国家纷纷出台政策和措施，积极做好海外侨民生存安全预警工作，并不断完善应对涉及海外侨民安全紧急事件的救护机制。

　　一、海外侨民生存安全预警机制

　　(一)建立和完善海外公民登记系统

　　各主要发达国家都建立了网上公民登记系统，来掌握海外公民的基本情况(登记系统可以自动生成海外公民信息登记表)，通过系统发送安全信息，并可以通过系统里的登记信息在紧急情况下联系到每个登记过的海外公民。

　　早在1880年的美国领事规定中就包括了海外公民登记的内容。后来的美国总统屡次通过行政命令的方式对此规定进行修改和补充。美国国务院规定，旅行登记是美国政府向在国外旅行、生活的美国公民提供的免费服务。近几年，美国国务院在以前登记系统的基础上推出了新的“聪明的旅行者登记计划(Smart Traveler Enrollment Program, STEP)”。在国外的美国公民可以通过该系统登记海外旅行路线、在国外的住所和紧急联络方式。STEP系统中所有的关于海外美国公民的登记数据会自动进入美国国务院的领事综合数据库(Consular Consolidated Data Base, CCDB)。

　　法国外交部原则上要求法国侨民向所在国的法国使领馆进行登记。法国外交部自1995年开始，每年都对旅居国外的法国公民进行统计。同时，针对每年法国公民在世界各国的流动情况，撰写一份详细的数据分析材料，内容包括法国公民在世界各国的主要流向、人数的增减情况及变化的主要原因等。

　　通过网络实现海外公民登记是日本外务省2002年领事改革的内容之一。从2008年11月开始，外务省试运行一套软件系统，以便能够为在驻外使领馆注册登记过的所有驻海外日本人同时发送紧急情报。

　　2002年，澳大利亚开始实行新的网上登记服务，鼓励在海外旅行和生活的澳大利亚公民通过网络登记，以便在紧急情况下为他们提供及时的保护。

　　(二)多渠道发布海外安全信息

　　各主要发达国家外交部都会发布非常详细的覆盖世界各个国家和地区的海外安全信息，让公民了解有关国家和地区的安全状况。发布的渠道包括因特网、电子邮件和传真、电话、电视频道和大规模公众活动等。

　　日本外务省从1993年开始就提供旅行信息传真服务(the Overseas Security Information Fax Service)。1997年，外务省重新审查了所发布的旅行信息，开始采用分级警告。2000年，外务省设立了海外安全网页，公民可以从网上获得海外安全信息。2002年4月，外务省对整个海外安全信息系统进行了审查并决定在阿富汗及其周围国家部署卫星定位系统以保护日本公民。2003年6月，日本外务省对信息作了改进，包括区域概况、热点信息、安全提示、建议或警告以及恐怖活动预警等几个小栏目。2004年，日本外务省领事局将原来的“邦人保护课”改名为“邦人安全课”，下设海外安全中心，专门负责向公众及时提供海外安全信息。

　　英国外交部除了发布针对国别的安全信息外，还发布了很多针对专门人群或专门注意事项的旅行建议，例如为那些在海外退休的公民特别准备的安全提示。自2006年起，英国外交部每年发布《海外英国公民行为报告》(British Behaviour Abroad Report)，分析英国公民在不同国家所遭遇到的困难及原因并告知人们对各类情况应采取的应对措施。

　　1992年，美国国务院建立了多层次的领事信息计划(Consular Information Program)，取代原有的旅游劝告(Travel Advisory)计划。目的是向海外美国公民通报有关威胁其安全和健康的信息。领事信息计划的具体内容包括：领事信息单(Consular Information Sheets)、公众告示( Public Announcements) 和旅行警告(Travel Warnings )三个部分。领事信息单的内容包括某一特定国家出入境管理的规定和要求、海关规定、交通等基本情况。公众告示用来向海外美国公民通报国外的短期紧迫性危险，有时可能会发布全球范围的公众告示。当某个国家的局势变得不稳定或有危险时，国务院就会发布旅行警告，劝公民推迟到某个国家或地区的旅行。国务院通过多个途径散发领事信息：国务院领事事务网页、国务院的公民网上登记系统、领事司电话中心、海外安全顾问委员会的网页，同时通过电子方式将信息传递到多家旅行社、航空公司的电脑存储系统及其他有关机构包括众议院的信息系统。

　　在发布旅行建议的过程中，澳大利亚外交部与国家威胁评估中心保持紧密的联系，以保证信息内容与该中心对不同国家所作的风险评估一致。除了一般的旅行建议外，针对大规模的灾难性事件或大规模活动期间可能存在的风险，澳外交部还会发布旅行公告。这些信息通过Smartraveller(聪明的旅行者)网站，Email订阅服务系统、旅行社和海外澳大利亚公民社区等途径传递。从2010-2011年度开始，澳外交部利用推特来发送旅行信息。另外，公民还可以通过拨打电话的方式获知该网站提供的旅行信息。

　　加拿大外交部也不断更新其网站上发布的旅行建议的内容。2010年，由于各种影响到海外加拿大公民的危机事件，加拿大外交部对旅行建议进行了2100次更新，并发行了大约470万份关于海外安全旅行的出版物。

　　(三)建立各种与海外侨民沟通和交流的机制

　　1992年，日本政府在亚洲、中南美洲、中东和非洲建立了安全顾问小组，方便日本驻外使领馆官员和当地日本人社区的联络和信息交流。在日本国内，外务省定期举行与其他部门和机构讨论海外安全事宜的论坛—海外安全公私合作理事会会议，定期召开由日本侨民参加的安全咨询和联络会议，并在国内外大城市召开领事危机处理研讨会。通过以上这些途径，加强外务省与各界公民在海外安全方面的信息交流。在制订应对领事危机的方案方面，各国外交部和驻外使领馆也十分重视听取公民个人的意见。

　　美国、英国、加拿大等还通过民防队员机制来帮助驻外使领馆保持与当地侨民社区之间的联系。民防队员志愿充当驻外使领馆与当地该国公民之间联系人。尤为重要的是，他们在情急时刻会帮助将使领馆的指示和相关信息传达给其他的海外公民。

　　(四)海外公民建立专门的组织，搭建沟通交流的网络平台

　　美国、英国、澳大利亚等国的海外侨民都有自己的组织，这些组织都建有专门的网站。海外公民可以通过这些网站实现注册登记，加入小组网上讨论，分享异域生活经验和感受及有关信息。

　　二、海外公民安全救护机制

　　(一)应急机构设置较为完备

　　在实际工作中，各国处理涉及海外侨民重大危机事件的参与方不仅包括外交部各个司局，还包括警方、军方、情报部门、其他政府部门、国际组织，甚至还包括非政府组织、专家、学者和志愿者。各国政府在处理一些大规模灾难性事件时都非常重视与一些有名的国际非政府组织，如国际红十字会、乐施会和世界宣明会等组织合作。

　　部分西方主要发达国家领事应急机构设置情况如下：

　　美国：1.国务院成立一支工作组，在发生突发事件期间与事发地点的美国驻外使领馆保持24小时通讯联系。

　　2.国务院领事局在处理有关突发事件方面的职责：通过驻外使领馆协助美国公民查找亲友下落。需要紧急撤侨时，国内工作组与驻外使领馆一起安排特别包机或地面交通帮助撤离。

　　英国：1.境外发生的针对英国及其公民的国际恐怖活动，由外交部反恐政策司处理，领事司协助。

　　2.其他领事保护突发事件由领事司危机处理处主管。

　　3.警方负责协助外交部处理领事保护事件，包括寻找和联络国内亲属。

　　法国：1.法国外交部领侨司负责“领事特权与豁免”以外的所有领事业务。该司下辖四个处，其中“海外法国人事务处”下属的“侨民安全与保护科”，专门负责领事保护业务。1997年，“侨民安全与保护科”增设了“监控(危机)中心”，负责处理威胁海外法国公民利益的重大领事保护案件。

　　2.2001年，法国外交部将人道主义行动处(负责政策解释)和应急处(负责实施行动)合并为人道主义行动代表团，以保证各级政府、所有的私人机构和协会、国际组织在灾难应急方面协调一致。法国外交部领侨司和负责旅游信息的技术委员会一起，会在危机时刻建立专门的协调办公室。

　　3.外交部设有应对“政治危机”和“人道危机”等危机的应急小组。

　　德国：1.外交部危机反应中心牵头其他部门一起处理领事危机事件，反应中心负责管理外交部公民服务热线电话。

　　2.一旦发生紧急情况，会视情组成危机处理指挥小组，主管地区司司长任组长，危机反应中心主任担任副组长。与有关驻外使领馆、驻在国政府、盟国和欧盟危机处理中心和有关国际组织建立密切联系。

　　日本：1.领事危机事件处理分内阁府、外务省和领事局三级机制。

　　2.机构设置分为常设性机构和临时性机构两种。常设性机构包括内阁府官房危机管理参事官室、外务省大臣官房危机管理参事官室和外务省领事局海外公民安全课紧急事态班。临时性机构指根据事态的影响、规模和危害性等在内阁府和外务省或者只在外务省设立“紧急对策本部”。内阁府“紧急对策本部”通常由内阁总理大臣或内阁官房长官牵头，各政府部门配合。外务省“紧急对策本部”由外务大臣牵头，各司局配合。

　　澳大利亚：1.紧急状况部际协调会：由内阁总理及外交、国防、移民、交通、联邦警察、海关和民航等部门组成。遇有重大突发事件，外交贸易部秘书长签署命令启动部际协调会，24小时工作，汇总信息，分析形势，向总理和外长提交报告并提出对策建议，全权指挥驻外使领馆的应急工作。

　　2.紧急反应小组：由外交贸易部牵头，成员包括外交、国防、警察、情报和医疗等部门的人员组成，随时待命，遇有重大突发事件，迅速召集会议，由外交贸易部副秘书长或主管司长带队在13小时内到国外事发地点处理紧急事件。

　　3.堪培拉危机处理中心：负责领事咨询和日常领事保护。设有电话应急中心，200人轮流值班， 24小时接听和处理来自全球的求助和救援电话。

　　各主要发达国家除了有一整套较为完备的应急机构设置外，他们还十分重视平时的应急演练，并根据应急工作的需要检查和进一步完善应急机构设置。

　　(二)救护资金来源多样化

　　各主要发达国家对海外公民进行救护的资金渠道来源是多元化的。

　　英国外交部用于保护海外公民的费用来自颁发护照时所收取的额外费用。2002年，英国外交部、财政部和内政部就领事保护(包括危机处理)的资金保障问题签署了一项协议。协议规定，护照颁发机关可以直接将领事费划拨到领事预算的帐目上，而不必再先上交财政部。领事预算中包括了全部的领事保护的费用。而且协议还规定，随着护照颁发数量的增加和颁发护照费用的调整，领事费也可以随之增加和调整。这种安排保证了领事保护费用的来源。2011年利比亚撤离事件发生后，英国外交部进一步完善了关于海外公民救护的资金安排，建立关于海外公民危机救助费用减免的快速决定程序。

　　2000年，美国国会批准了国际恐怖活动受害者赔偿计划，为在海外遭受恐怖活动袭击的美国公民提供医疗救助等帮助。美国各州投入大量资金并通过立法支持，制订了数以千计的协助犯罪受害人及补偿犯罪受害人计划。经过几年实践，这些计划项目成为驻外使领馆为在国外遭受犯罪活动侵害的美国公民提供领事保护时至关重要的经济救助来源。

　　(三)利用信息技术提高为海外公民服务的效率

　　各主要发达国家都十分重视利用信息技术进行领事工作改革，提高工作效率。加拿大、英国、澳大利亚等国外交部利用信息技术，建立起领事服务集中化的管理模式。

　　1993年，加拿大改变了驻外使领馆下班后领事服务由各馆分散处理的局面。只要海外加拿大公民在使领馆下班时间内拨打160多个加拿大驻外使领馆中任何一个馆的电话，电话就会被自动转接到加拿大外交部应急中心。实现这一模式的改变，只需要安装电话转接软件和相应设备就可以了。英国、澳大利亚也采取了这种集中处理领事案件的模式。

　　各国外交部还采用先进技术改善领事服务电话系统，建立和更新网络领事数据库系统。2001年，英国外交部建立了全球数据库以便驻在世界各地的英国外交官和领事官以及外交部本部之间实现信息共享，后来不断更新以更好地应对领事紧急事件。2011年初的利比亚撤离事件发生后，英国外交部又提出，准备试点利用手机短信系统进行登记。

　　(四)制定和检查应急计划，做好应急培训和应急演练

　　英国外交部规定，所有驻外使领馆都应有应急计划，其中应包括对领事风险进行评估的内容。

　　在各主要发达国家，一般都由国防部协助外交部和驻外使领馆制定和检查应急计划。英国外交部领事司和国防部一起制定应急计划，以便必要时军方协助撤侨。英国外交部十分重视与其他部门建立危机处理的合作关系，外交部和航空代理人及国防部的包机咨询专家保持良好的合作关系。海外撤离时包租海上交通工具可以通过国防部协助完成。同时，英国外交部还很重视对应急人员的培训活动和应急计划的演习。

　　2000-2001年度，澳大利亚外交部要求各驻外机构准备更加有效的应急计划以应对危机，对撤离程序做了非常详细的指示。2003年初，中东局势紧张，澳大利亚外交部在其他政府部门的配合下，成立了咨询小组，讨论澳驻中东地区使领馆的应急计划。2003年6月，在与国防部协商后，澳外交部重新审查了以前下发给各驻外使领馆的应急计划模板。2008-2009年度，澳大利亚外交部就领事保护事宜与其他政府部门加强了合作，以更有效地进行应急计划评估等，强化危机处理能力。

　　(五)危机处理程序标准化

　　2004年印度洋海啸事件发生后，英国政府制订了一系列措施帮助受海啸影响的英国公民及其家人，其中包括为受害者本人提供紧急医疗费、为受害者家属提供赶往出事地点的费用，等等。在2002年巴厘岛爆炸事件发生后，英国外交部还制订了一套详细的为恐怖活动袭击受害者提供协助的计划。澳大利亚也为海啸受害者及其家人制订了类似的援助计划。在2011年初的埃及和利比亚局势动荡、新西兰大地震、日本海啸和核泄漏事件后，英国外交部重新审查了涉及海外公民的危机处理程序，决定在发生危机的情况下，外交部应采取以下措施：1.向有关驻外使领馆增派人手；2.必要时，在英国建立咨询热线；3.在机场或邻近的安全地带设置咨询台；4.组织安排撤离；5.考虑到先前选择商业航班或其他交通工具撤离的公民是自己付费的，所以在紧急情况下，乘坐政府安排的其他交通工具撤离的公民也需要付费。只有在极特别的情况下，才出动军用飞机或船只撤离公民。6.和其他国家紧密合作，利用他们的交通工具撤离海外公民。

　　2007版美国外交手册列出了处理领事危机事件过程中各部门的作用，其中包括国防部、援助人员、红十字会等。外交手册还规定，在涉及到美国国民的绑架事件中，驻外使领馆的领事官员和国务院领事局的官员应与地区安全官员、外交安全局、反恐办公室、司法部和联邦调查局等密切合作。领事官员在此类危机事件中的角色是：作为国务院和人质家属之间的联络人；帮助受害人家属与联邦调查局的协助受害人办公室取得联系；与紧急行动委员会、任务小组、领事局、联邦调查局合作。在发生大规模的涉及美国国民生命安全的自然灾害时，领事司可以请求军方或法医专家小组的协助，在征得东道国政府同意的情况下，这些专家小组可以到现场提供支援。此外，参与领事危机处理的各个部门还通过签订部门间合作协议的方式来规范各方在危机处理过程中的职责。如，1997年6月2日，国务院和国家交通安全委员会签署了《关于为交通灾难的受害人家属提供协助的谅解备忘录》等。2005年5月6日，根据2004年12月美国国会在司法部拨款法案中的指示，美国司法部成立了专门的海外恐怖主义活动受害人办公室。该办公室的主要任务是保证对海外针对美国公民的恐怖袭击活动进行调查并起诉。这被视为司法部的一项优先任务。美国国务院与该办公室合作，组织成立了联合任务小组，为在海外遭受恐怖活动袭击的美国公民及其家人提供协助和保护。

　　美国国务院负责协调各有关方面共同处理在海外发生的涉及美国国民的空难事件。20世纪90年代中期以后，国务院领事局与航空公司在处理海外空难事件方面展开了密切合作。1996年11月18日，国务院负责领事事务的助理国务卿与美国主要航空公司的代表们签署了双方合作处理空难的谅解备忘录，主要内容包括：领事局参与航空公司处理空难的演习训练；在处理空难的过程中，双方交换工作人员，以便在领事行动中心的领事任务小组办公室有航空公司的代表；领事局派代表到航空公司的危机处理中心担任联络员。按照美国法律，美国航空公司及其合作伙伴公司必须为从美国起飞或在美国降落的飞机所发生的空难的受害者及其家属提供协助。1998年2月18日，美国联邦航空局颁布规定，要求在美国境外发生空难时，美国航空公司及其合作伙伴公司必须向国务院的代表提供乘客名单。

　　三、海外公民生存安全危机事件的应对案例

　　2011年初，接连发生了三起大规模的领事紧急事件，分别是埃及和利比亚的局势动荡，新西兰克赖斯特彻奇市的大地震，日本的地震、海啸和核泄漏，给海外澳大利亚公民的安全带来严重挑战。澳大利亚外交部牵头协调澳政府有关部门对此迅速作出反应。2011年1月30日，澳大利亚外交部启动了24小时危机反应中心，来协调各方处理应对埃及政局突变引发的领事紧急事件。后来又处理了利比亚、新西兰和日本发生的紧急事件。在这段时间，大约有120名工作人员24小时轮流在危机反应中心值班。在这四场危机处理的过程中，中心大约接听了2.6万个电话，同时拨打了约同样数量的电话去核实海外澳大利亚公民的安全情况。在这一阶段，有89名政府官员被派往一线协助400名公民撤离危险地区。澳大利亚外交部还与加拿大、英国、美国、土耳其和约旦紧密合作，处理紧急事件。如，不少澳公民乘坐加拿大安排的交通工具撤离埃及和利比亚，也有澳公民乘坐英国安排的飞机或轮船撤离埃及和利比亚。澳外交部还与其他部门紧密合作，向日本和新西兰派遣增援人手和设备，例如城市搜救人员和设备，警官、野战医院、医疗小组、急救物资、军用交通工具和其他的人道主义救助物资等。在此次危机处理完毕后，澳外交部进行了总结，在堪培拉为100多名人员进行了危机处理的培训，并在非洲、亚洲、中东和堪培拉举办了领事事务研讨片会。

　　总体看来，各主要发达国家海外侨民的生存预警机制和紧急救护机制比较完善，这些与他们保护海外公民的历史比较悠久、其保护制度经历了多次危机考验并不断改进、国内整体法律体系比较健全、经济实力比较雄厚、科技比较先进等因素分不开。总而言之，发达国家在海外侨民生存预警和应急救护方面的做法值得学习和借鉴。(作者系外交学院外交学系教授)