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欧盟移民治理对华侨华人的影响及对策研究
2013年NO.1 研究与探讨 作者:文峰

  20世纪90年代以来,全球化快速发展,国际政治结构发生了深刻的变化。而先于全球化发展的地区一体化在经历了70、80年代的徘徊后也再度兴起,“地区治理”也成为人们更加关注的话题。本文研究欧盟治理中的移民治理及其对华侨华人的影响正是在这一大背景下展开的。

  一、欧盟移民治理模式的形成及其发展

  (一)欧洲一体化与欧盟治理模式的建构

  欧盟委员会将欧盟治理定义为:“(在欧盟层面上)运作以产生影响的规则、过程及行为之权力。”欧盟治理的特征主要包括:1.欧盟治理主体的多元性。包括政府,各种公共、私人机构以及个人。2.欧盟治理的多层级性。欧盟的多重治理体系由国家主义、政府间主义、超国家主义、泛欧主义四个层次和向度组成。3.欧盟治理模式的多样性。包括:相互调整模式、政府间协商模式、超国家/等级模式、共同决策模式、公开协调方法等。

  (二)欧盟移民的多层治理实践

  从多层治理的视角看,欧洲一体化的发展史实际上就是欧共体/欧盟多层治理政治体制的形成史。它经历了一个从一维的经济治理走向多维的经济、外交与防务、内务与司法治理,从一元的国家主导治理走向多元的超国家、国家、次国家等多主体参与治理的立体发展过程。欧共体/欧盟的移民和移民问题是与欧洲一体化的发展紧密相关的。从治理的视角出发看待欧共体/欧盟及其各成员国的移民政策发展历程,其实就是一个治理的过程。

  1.国家层面的治理。

  英国著名移民政策专家托马斯•哈马尔在20世纪90年代提出三门模型的移民路径,并阐述了移民政策内容的范围。第一道门是对外国人的准入管理,入境者可以获得暂时居住的许可;第二道门是对居住和居民身份的管制,对象主要包括合法移民、已获难民身份的避难寻求者,通过第二道门者享有居住权和工作许可、部分社会和经济权利等;第三道门指外国人取得移居国公民身份的程序。移民每通过一道门将可获得更多的权利。结合移民三门模型,移民政策的内容包括控制政策和融合政策。

  2.超国家层面的治理。

  地区治理依赖规则和制度,通过一套规则制度体系的建立来协调和约束各主体的行为。欧共体/欧盟在移民超国家治理上先后制定了五个纲领性条约,分别是《罗马条约》(1958年)、《马斯特里赫特条约》(1993年)、《阿姆斯特丹条约》(1999年)、《尼斯条约》(2001年)、《里斯本条约》(2007年)。另外,还有《申根协定》、《都柏林公约》、《关于跨越外部边界公约》等。

  3.次国家层面的治理。

  欧盟涉及移民的次国家治理主要包括以下三类:地区/地方政府的治理、非政府组织的治理和私人机构或团体的治理。在英国,一些人道主义机构、社区义工组织等给非法移民提供无偿的法律、社会、财政等方面的服务与支持。欧盟区域内的非政府组织,例如移民政策团体(MPG)和欧盟移民论坛(EUMF)等在欧盟移民政治方面也已经有一定影响力。

  (三)欧盟移民多层治理:挑战与前景

  1.欧盟移民多层治理的挑战。

  欧盟移民治理面临的挑战主要包括:(1)欧盟治理的合法性危机与治理效率困境;(2)“整体性”与 “条块性”:治理层级间的协调问题;(3)移民控制与劳动力短缺的矛盾;(4)移民融合政策受控制政策影响;(5)欧盟东扩对治理能力的挑战。

  2.欧盟移民多层治理的前景。

  (1)“善治”与欧盟治理改革。首先,欧盟对其具有集体约束力的决策形成方式进行了调整;其次,欧盟引进了“通过软法实现一体化”的治理方式,将为提高移民的治理效率提供宏观制度上的保障。(2)开放协调机制:应对多样性的新治理模式。(3)从一维的双边移民政策到多维的多边移民政策。(4)发展与合作:移民治理的“根源解决法”。“根源解决法”的口号是“让我们在他们的国家内帮助他们”。(5)欧盟移民治理的“超国家”发展趋势。

  欧盟的移民经历了一个从“国家问题”到“欧盟问题”的渐变过程。在欧盟移民多层治理体系中,国家治理依然是最重要的主体,但超国家机构的作用日益凸显,而次国家行为体的治理则是有益的补充。欧盟移民的多层治理是有效的,也是有限的。

  二、欧盟移民治理对欧洲华侨华人的影响

  (一)欧盟的移民控制治理对华侨华人的影响

  1.欧洲一体化早期宽松的移民政策为华侨华人入欧提供了重要机遇。

  二战结束后,西欧经济快速复苏,大量接纳外来移民。不过这一时期,中国大陆由于新中国政府刚成立,与西方国家基本无外交关系,所以从中国大陆前往欧洲的移民基本上没有。华人移民欧洲主要是大批香港新界的移民和少数马来西亚和新加坡的华人移民。

  2.欧洲的难民政策促进了印支华侨华人移民潮的形成。

  20世纪70年代东南亚国家在摆脱了殖民统治之后的新体制下出现的经济、政治动乱,印度支那的政治事变,使数十万印支难民涌入西欧。西欧国家也出于人道主义,接收了“印支难民”,在印支难民中华裔移民约有12-15万人。

  3.欧洲日趋严厉的移民治理政策导致了大量中国非正规移民的产生。

  欧盟担心大规模移民带来的负面影响及其对欧盟就业的冲击。随着难民压力的增长,欧盟各国相继采取了更为严格的难民申请条件。但由此也导致了更多非法移民的出现。据不完全统计,在欧非正规移民达800万之众。

  4.欧洲频繁的大赦行动推动了大陆新移民潮的发展。

  欧盟各国对非法移民的态度非常复杂。一方面,各国控制打击非法移民,但另一方面各国都存在不同程度的劳动力短缺问题,需要外来移民。因此,不间断的合法化(大赦)行动也是许多国家不得不采取的移民政策。合法化行动一定时期可能达到减少非法移民的效果,但也一定程度上助长了非法移民的发展。

  5.欧盟区域内人口自由流动政策促进了欧洲华侨华人社会的形成。

  欧盟在推动经济一体化的同时,推动无边境控制的人员自由流动,大大促进了华侨华人在整个欧盟范围内的迁移,由起初以法国、英国、荷兰等华侨华人主要居住国快速扩散至欧洲各国,从而也加速了欧洲华侨华人社会的形成与发展。

  (二)欧盟的移民融合治理对华侨华人的影响

  1.欧盟移民治理与华侨华人政治参与。

  欧盟的成立对于国家主权是一个挑战,它剥夺或者至少削弱了主权国家在移民事务上的控制权和话语权。欧盟移民政治权利的扩展为华侨华人政治发展提供了宏观条件。战后早期华人移民多为手工业体力劳动者,文化素质较低,政治意识薄弱。但到20世纪90年代中期以后,华侨华人社会结构开始有所改变,华人参政基础也随之出现新的变化。从欧洲华侨华人政治发展的历史来看,过去华人参政程度很低,现在也不高,但未来是热点。

  2.欧盟移民治理与华侨华人经济发展。

  20世纪90年代以来,欧洲华侨华人紧随中国的“国际化”进程(国内市场的国际化与国际市场的国内化),抓住 “中国工业化正在进行时与传统行业从业人员新老交替时”两个战略机遇,经济规模迅速扩大。在欧盟移民治理中,影响华侨华人经济发展的首先是移民居留政策。华侨华人只有取得合法身份以后才可能考虑未来发展。其次是欧盟的区域内人口自由流动政策。这一政策不仅适用于欧盟成员国公民,同样适用于欧盟区域内的非成员国移民。这样就为华侨华人在申根协定成员国内的自由流动提供了便利,扩展了生存发展空间。

  3.欧盟移民治理与华侨华人文化融入。

  目前欧盟国家基本上都支持鼓励移民整合政策。欧洲的多元文化主义环境为华侨华人保留本族文化提供了空间。尤其是在20世纪70、80年代多元文化主义盛行时,欧洲国家基本上都是支持华侨华人学汉语、办华校,举办各类传统文化活动等。但是,2005年的伦敦地铁爆炸,以及时有听闻的穆斯林移民的“荣誉谋杀事件”,终于使一些欧洲国家开始反思自己的民族政策:德国总理默克尔、英国首相卡梅伦以及前法国总统萨科齐近年来先后宣布多元文化主义政策在本国的实施已经彻底失败,并着手开始(实际上早就开始了)他们的一元文化政策。因此,从近年来欧洲国家文化政策的发展趋势看,各国将进一步强调少数族裔对主流文化的了解与认同,一元文化政策的力度可能继续得到强化。

  4.欧盟移民治理与华侨华人社交拓展。

  欧盟的多元文化主义和多层级治理环境为欧洲华侨华人社交拓展提供了宏观条件与路径。在2008年9月于德国柏林召开的欧洲华侨华人社团联合会第15届年会就提出,欧洲华侨华人总数约250万,侨团组织800多个,华文报刊杂志社101家,华文学校340所。正如英国学者费立民指出:“这些社团促进了移民的融入,在解决他们的内外矛盾冲突方面发挥着至关重要的作用。它们在因巨大的移民浪潮引起的不断变化的欧洲华人社会结构中调适自己,并帮助居住国调整其移民政策。”

  三、欧债危机以来欧盟移民治理的变化及其对华侨华人的影响

  (一)欧债危机的源由及其影响

  欧洲国家的主权债务危机有其历史、体制和自身的原因,但最根本的原因是这些国家的经济失去了“生产性”。伴随危机的不断深化,其对世界经济的影响进一步凸显。首先,欧元区经济陷入温和衰退,减债困难增大,并拖累世界经济复苏;其次,欧债危机已经对欧盟的内外贸易产生显著影响,进而通过贸易途径影响其主要贸易伙伴的经济增长;另外,欧元区主权债务和银行风险相互交织的复合型金融危机,已成为国际金融稳定的重大威胁。与此同时,危机也迫使欧洲推动自身经济政策的变革,包括政府财政紧缩、削减工资福利、调整产业结构、扩大产品出口等等,对各个行业领域的发展将产生深刻影响。

  (二)欧债危机对移民治理政策以及华侨华人的影响

  1.移民政治方面,移民控制政策收紧,针对外来移民的打击力度进一步加强。

  欧债危机助长了欧洲极右翼势力抬头。在欧洲议会选举中,一些极右翼政党在选举活动中表现出的反对欧洲一体化、排斥外来移民的极端民族主义、种族主义和新纳粹主义倾向,令人关注。另一方面,欧债危机导致欧盟多数国家一定时期内财政紧缩,市场萎靡,由此导致的高失业率必然挤压外来劳工市场。外控内挤的移民政策必将给非法华工就业以及雇佣非法劳工的华人企业带来巨大压力。

  2.移民经济方面,出于本土产业保护,一定程度上可能会压制部分华人经济。

  欧洲当前处于财政紧缩与促经济增长的两难困境。欧债危机点燃了欧洲经济民族主义情绪,为保护本土产业,一定程度上挤压外来移民经济。此外,由于华企多元化发展不足,产业转型意识不强,欧洲各国本土商家与资本联手,正在不断挤压欧洲华人移民及其经济载体的生存空间。

  3.移民文化融入方面,各国出现多元文化困境,强调“新同化政策”,推动移民融入当地的力度进一步增强。

  多元文化主义政策的衰退是一种遍布全欧洲的现象,外来民族文化自由发展的政策趋势可能会受到限制。这种影响对在欧华侨华人也不例外,今后的社会适应性难度增大,华侨及非正规移民要取得居留权或入籍资格的门槛更高,付出的各项成本也将更大。

  4.移民安全方面,社会治安恶化,针对外来移民的人身财产侵犯可能会增加。

  移民安全问题是由移民政治、移民经济和移民文化问题延伸出来的问题。欧债危机可能导致的高失业率问题必然对社会治安恶化产生连锁反应。

  四、结论与对策思考

  欧盟及其成员国在一体化进程中随着移民问题的变化不断地调整移民治理政策。在移民控制治理上,各成员国和欧盟经历了“自由放任的移民政策”、“松紧不一的移民政策”,再到“有选择的移民政策”;移民融合治理方面,各成员国及欧盟基本上是实行“多元文化主义政策”,也有少数“推行同化政策”,但时至今日,囿于移民问题的日益严重性,各国基本上倾向于质疑长期以来的多元文化主义,重新强调“国家认同”的重要性。可以预测,欧洲的“新同化移民政策”趋势可能会逐步显现。

  2008年开始的欧洲主权债务危机一定程度上进一步引发了欧洲社会关系的变革。欧洲长期以来的移民问题进一步凸显。移民治理与移民政策也将进一步提上重要议程。身处其中的欧洲华侨华人在移民政治、移民经济、移民文化、移民安全等方面将面临新的冲击与挑战。但与此同时,欧债危机也可能给华侨华人的发展带来更多机遇。在欧华侨华人应该更多地认识和了解欧盟与自己,趋利避害,扬长避短,与欧盟实现共赢,和谐发展。

  (一)充分利用欧盟的多层级治理模式,加强与欧盟、成员国及地方政府之间的多层次移民政策互动协调,拓展合法移民渠道

  目前多数国家的移民政策协调依然主要停留在国家层面上,而忽略了超国家层面的作用,这不利于移民问题的有效治理。在利用欧盟移民多层治理模式上,特别强调一下社团的角色与功能。欧盟及其成员国特别尊重民意,所以非政府行为体在国家治理中的作用不可小视。华人社团应该充分利用这一特征,加强自身建设,提升功能。同时,华侨华人还要有意识地加强与当地其它相关非政府组织以及国际移民组织等NGO的联系与合作,进一步推动移民权益的保护。

  (二)提高政治参与,加强华社团结,争取各种平台,维护合法权益

  在欧华侨华人应进一步加强社团功能建设,增进社团团结与合作,积极参与政治,充分利用选民权利,推动华人参政,增强话语权,影响政策制定。在推动华人参政中,要从基层社区做起,强化华人政治团体的制度化程度,加强华人社会之间的沟通与合作。同时,华侨华人要加强与公权力机构合作,通过正当途径维护合法权益。另外,华侨华人应该进一步了解欧盟治理规则,加强与各界沟通,协同其它族裔参与组织相关团体,共同增强话语权。

  (三)依法自律经营,加强融入与合作,适应产业结构调整,推进华人经济专业化、多元化发展

  首先,华商在观念上要明确定位:华人经济是居住国国民经济的重要组成部分。在居住国从商,华商要依法自律,不要破坏当地的商业生态平衡,注意融入与发展的关系;其次,各界应加强对欧洲各国的国情调查和针对移民、华侨华人经济的相关政策研究,及时有效地帮助欧洲华侨华人解决其所面临的发展困境,以及遭遇摩擦、报复或行业限制等问题;第三,欧洲华侨华人企业不仅应该相互合作,减少同行业的恶性竞争,还要加强与本土企业、国内相关行业的合作,强化品牌意识,积极拓宽产业链,推动产业多元化与专业化,扩大生存发展空间;第四,各方力量还要组织建设好世界性的华侨华人经济网络,使欧洲华侨华人之间乃至与世界其他各地华侨华人进行对接,充分发挥世界华侨华人经济、经贸网络对于市场反应的灵敏性和经营选择的多元性的优势。

  (四)增强国家公民意识,积极拓展社交,注重与当地社会文化的和谐共处

  华侨华人要进一步融入居住国社会,就个人而言,第一步是努力学习掌握当地语言,了解居住国的历史与文化,突破与当地人交流的语言与文化障碍。二是要勇于走出华人圈子,积极参与居住国主流社会的活动。在集体层面上,华人社团要积极开展民间交流活动,并对当地社会开放,让当地人有机会了解华人社会,同时也为其成员创造与外部社会接触的机会。欧洲华侨华人在推动欧盟及成员国实行多元文化主义、保留中华文化的同时,更要适应、接纳当地文化习俗,不宜过度强调自身民族差异性,以致喧宾夺主。

  (五)加强自助互助防范,增进与政府及使领馆联系,提高集体抱团和法律救助意识

  华侨华人在异国他乡属于少数族裔、弱势群体,常常遭到各种意外侵害。因此,华人必须进一步学习了解当地法律法规,诉诸所在国法律维权。另外,华侨华人还应该强化华文媒体的独特作用,建立华文媒体协调机制,利用“多元化”,打出“族裔牌”,把华侨华人的信息传达、引导并影响主流社会,维护合法权益。同时,使领馆及华侨华人也应该通过多种渠道加强与当地警方及政府的沟通,推动其加强治理。-(作者系暨南大学华侨华人研究院副教授,本文摘自2011-2012年度国务院侨办课题)




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