第五，自然灾害的增加成为国际人道主义干预的主要焦点。2010年，全球因突发性自然灾害而产生的灾民人数估计超过4200万人，与2008年和2009年相比分别增加了600万人和2500万人。其中绝大部分(3800万人)是因气候变化引发的灾害(主要是洪灾和暴风雪)而流离失所的。2010年，在中国、巴基斯坦发生了罕见的洪涝灾害，以及智利、日本和海地发生地震。孟加拉国、印度和菲律宾也遭到了严重自然灾害。2010年，灾难使全球增加了约290万灾民。2010年，海地发生地震致使30万人死亡，150万人流离失所。在索马里，自2010年12月1日起，干旱致使5.2万人被迫迁移。

　　总之，移民个体是移民链最重要、也是最脆弱的一环，极易成为经济与社会矛盾的“替罪羊”、各种极端势力与思潮的“出气筒”。同时，由于宗教信仰、受教育程度、收入水平等因素，许多移民往往难以融入当地社会，易受歧视和排挤，合法权益得不到充分保护。

　　三、国际社会的治理行动

　　显而易见的是，移民现实与治理模式不相适应。第一，多数国家政府之于移民，所取的政策大抵是短期性的和反应性的。第二，缺乏有效的监测机制。第三，移民在人权方面受到侵害时，国际社会对移民权利保护的缺位。第四，缺乏全球性的移民管理制度。第五，政策阻碍移民经济利益最大化。世界银行发展研究小组首席经济学家莫里斯·希夫(Maurice Schiff)及其同事恰拉尔·奥兹登(Caglar Ozden)于2007年出版的著作《国际移民，经济发展与政策》(International Migration, Economic Development & Policy)中就强调，“一方面，人口流动促进了世界经济平衡发展及劳动力合理分配，如在墨西哥、萨尔瓦多等低收入移民输出国中，极端贫困比例近年来出现大幅度下降，海外移民通过汇款将部分资金转移回本国，促进了本国经济与社会发展。另一方面，发展中国家的移民输出与发达国家的需求并不完全匹配。通常发达国家真正缺少的是高技术移民，而来自发展中国家的移民很多都缺乏专业技能，这使得他们在目的地国的劳动力市场中不具竞争优势，随时面临失业危险。即使是那些有良好教育背景和专业技能的移民也不能得到目的地国的充分认可，很多只能从事技术含量较低的工作，导致人才被严重浪费。究其原因，是各国政府尚未制定更为合理的移民政策，使移民输出国和接受国的经济利益无法实现最大化。”

　　令人欣慰的是，国际社会并没有对移民问题置若罔闻，而是采取了一系列行动，朝着全球治理和国际合作的方向作了有意义的尝试。早在1994年，联合国就在开罗召开了国际人口发展大会(International Conference of Population and Development)。会议涉及移民问题，不过大会没有就此达成共识。次年，联合国曾考虑召开专门讨论移民问题的会议，但不少国家担心北方国家和南方国家在移民入境和就业方面产生分歧，这个会议未能举行。但国际社会并未放弃努力，进入新世纪后，联合国的作用明显提升。联合国大会决定设立一个移民问题“高层对话”(“High-level Dialogue ”on migration)。这项行动是有史以来国际社会在移民方面所召开的最重要的会议，受到了有关各国的欢迎。

　　会议的召开相当顺利。2006年9月，来自120多个国家的高层官员出席会议，讨论多种议题，包括移民与发展的关系；贫困和欠发展因素在移民中的作用；回流移民问题：高技术劳工的流动问题；移民融入当地社会的模式；性别与女性移民问题；非常规移民问题；人口贩卖问题；移民权利问题；移民政策和治理问题。高层对话的主要成果就是创立全球移民论坛(Global Migration Forum)。

　　比利时于2007年7月9-11日在布鲁塞尔主办首届论坛。论坛围绕三个主题展开：人力资本发展和劳动力流动性；海外汇款和本国海外移民的其他资源；政策、体制和合作的加强。除此以外，与会国还在以下问题上交换意见：移民的人权问题、移民性别和能力构建问题等。论坛的举办标志着国际社会在移民问题全球治理方面迈出了新的一步，对国际移民运动将产生积极的影响。

　　2009年11月4日，为期两天的第三届政府间全球移民与发展论坛在希腊首都雅典开幕。250多个政府和国际组织的近700名代表参加本届论坛会议。论坛的主题是将移民政策纳入发展战略。联合国秘书长潘基文在致辞中说，现在是一个人口迁徙的时代，环境变化和气候变迁将导致移民人数增加。他指出，金融危机、气候变化以及贩卖人口，尤其是贩卖妇女，是目前各国应对移民问题面临的三大挑战。希腊总理帕潘德里欧认为，移民输出国的发展将减少移民外出，而移民则会促进移民输入国的发展。发展不仅仅涉及经济，更是移民输出国和输入国价值观、民主与文化的体现。他表示，希腊政府将加强移民合法化的管理工作，帮助合法移民融入当地社会。大会主席、希腊内政部副部长塞奥佐拉·扎克里女士表示，全球移民与发展论坛是政府间讨论移民与发展等相关议题的政策制定和交流经验的平台。虽然论坛才举行三届，却已经对许多国家的移民和发展政策产生了影响。

　　2010年11月，移民与全球发展论坛由墨西哥政府主持在巴亚尔港召开，有131个国家参加。这是移民与发展论坛第四次会议，它首次包括了关于气候变化、移民与发展及性别与家庭之间关系的圆桌讨论会。本次会议共产生了47条建议，大部分建议都直接针对参会国家，这些国家可以在国家层面以及可适用的区域和国际层面将其实施。

　　2011年，在瑞士的主持下，移民与发展全球论坛采用了新的模式。这就是在世界各地组织了一系列规模较小的、主题集中的以行动为导向的会议来支持它的中心议题：在移民与发展问题上行动起来—凝聚、能力与合作。论坛在三个主题下，即劳动力的流动与发展、通过连贯的移民与发展策略解决非正规移民问题、制定以经验为基础的移民与发展政策，在世界各地一共举行了大约14场会议。2011年移民与发展全球论坛的总结讨论，将对移民与发展全球论坛创立以来的成就进行初步评估。

　　致力于移民与全球治理作出努力的还有一个国际平台，这就是“移民区域协商进程”(Regional consultative processes on migration)。2010年11月，“南部非洲移民对话”(The Migration Dialogue for Southern Africa)创办十年来，第一次在纳米比亚的温特和克召开了部长级会议，此次会议的宗旨是反思怎样才能在移民与移民政策问题上进一步加强区域合作。会议提出了如下建议：开发与统一区域移民数据，加快批准南部非洲发展共同体，关于促进人口流动的协议，提升公众对非正规移民危险性的认识以及减少人才流失对该地区的影响。

　　2011年4月，孟加拉国主持了“科伦坡进程”第四次部长级磋商，集中讨论提高与保护移民的权利、福利及尊严，改善对移民的服务，加强政府和国家合作伙伴的能力建设，以及更好地交换关于移民工人的信息。

　　就全球来看，有关移民区域协商进程的发展并不平衡。非洲中部国家经济共同体有兴趣建立新的区域协商进程，他们继续寻求在该区域建立区域协商进程的可能性。而在加勒比海这个唯一没有区域协商进程覆盖的区域，只有为数不多的几个国家在继续讨论建立一个平台，以定期商讨移民的共同问题。

　　国际移民组织(IOM)作为移民领域唯一的全球性政府间组织，具有广泛的代表性。其使命是为政府和移民提供与移民相关的服务，从而为有序和人性化的国际移民管理提供便利。国际移民组织成立于1951年，成立之初与联合国难民署(UNHCR)一道，帮助第二次世界大战后欧洲流离失所的人口进行迁移，并在新的国家中得到重新安置。尽管并非联合国的一部分，国际移民组织仍然与联合国机构保持着密切合作。国际移民组织是全球大多数联合国驻各国机构的成员，也是联合国发展援助框架的参与者，以及“一个联合国”试验计划的一部分。它还长期与联合国难民署合作，保护弱势的移民与难民。上世纪90年代以来，国际移民组织日益受到各国政府重视。其成员国数量也从1998年的67个国家增至2011年的132个国家。在此期间，国际移民组织实施的项目也从1998年的686个增至现在的2900多个。工作人员由约1100人增加到8181人，其中约97%的人员在基层工作。国际移民组织的结构分散，以服务为导向，包括规模较小的日内瓦总部、8个地区办事处、2个特别联络处、2个行政中心和遍布全球的437个地方办事处。国际移民组织向各国政府提供的服务涵盖了移民领域的各个方面，包括为政府提供支持，以应对一系列问题所带来的挑战，如出入境和边境管理、移民健康、打击人口拐卖和非正规移民、劳务移民以及对移民个人的直接帮助等。国际移民组织强调“致力于对移民和社会都有利的人道而有序的原则”，并用行动来“帮助应对移民过程中出现的实际挑战，促进对移民问题的理解，鼓励通过移民促进社会和经济发展，并朝着真正尊重人类尊严和移民幸福的方向努力。”

　　这些组织和有关进展标志着国际社会和面临移民问题的国家，越来越有兴趣走到一起商讨移民问题。

　　此外，一些国家的政府采取了积极和有魄力的步骤，推动全球应对移民问题的国际行动。瑞典和瑞士政府于2003年发起组织国际移民全球委员会(Global Commission on International Migration)。该委员会由19名专家组成，其目的是通过世界范围的会议和听证会，促进那些与移民政策有关的政府和其他行为者之间展开广泛的辩论。该委员会2005年报告，对国际移民中出现的主要问题作了概述，提出了解决这些问题的主要原则。报告专门研讨了联合国系统及其更好地解决国际移民问题的方法，建议设立一个协调机构间关系的“全球移民机构”(Global Migration Facility)，以作出对国际移民更为一致、有效的回应。国际移民全球委员会提议建立一个高层机构团体。该团体将包括联合国负责移民事务的各个机构，以及国际移民组织。这个建议是迄今为止最为宏大的一个、需要更多的国家和国际组织的参与才能收到实效，联合国应当在这方面有所作为，在具体行动方面更加积极主动。欧盟作出了超国家的政策举措，于2008年11月正式推出了吸引人才的“蓝卡”(Blue card)政策，以增加欧盟在国际人才竞争中的竞争力，改变欧洲经济社会发展的颓势。

　　上述情况表明，国际社会开始重视、研讨由移民引发的一些问题。虽然研讨和对话不是有约束力的行动，但是国际社会的这些举动还是具有意义的，它表明各国正在寻求确定共同的原则，是进入决策阶段的必经步骤，只有国际社会在治理国际移民问题上达成了共识，才能做到对国际移民问题进行有效的治理。-

　　(作者系华中师范大学国际移民与海外华人研究中心/国务院侨办侨务理论研究武汉基地主任）