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中外侨民海外投资风险防范机制之比较

2014年NO.5 研究与探讨 作者:陈志强

  随着经济全球化的飞速发展,各国在海外的侨民日益增多,侨民合法利益的保护问题会越来越突出。本文所说的“海外投资风险”既指我国侨民在投资中可能会遭受收益损失甚至本金损失的金融性风险,也指侨民经济活动中所遇到的安全风险、政治风险和法律风险等非金融性风险。

  一、中国侨民海外投资现状及风险度评估

  (一)中国侨民海外投资概况。

  改革开放后,我国政府相继出台了鼓励性政策,支持企业走出去开展国际经济、技术交流与合作,加之海外投资环境总体日趋好转,促使中国企业海外投资和海外移民步伐加快。

  随着中国海外投资的提速,境外从事经济活动的中国公民人数激增。中国大陆的对外开放和对外经贸发展催生了一批商业或投资新移民到世界各地从事贸易相关的批发、加工、零售等行业,也使餐饮、旅游、金融、地产等传统行业重获生机,并改变了海外侨民的区域分布和行业发展态势。这部分人长期在国外定居,获得绿卡甚至加入所在国国籍成为海外华商。从海外华商富豪的地区分布看,大部分华商集中于美国、加拿大、新加坡等地。从单个国家所拥有的华人跨国公司数量来看,排序依次为新加坡、美国、马来西亚、印度尼西亚、泰国、日本、菲律宾。

  除部分已经做大做强的华商富豪之外,大部分华商投资规模较小。可喜的是,在目前复杂多变的国际经济、科技和金融环境下,海外华商凭借其灵活机动和善于应变的经验特质,正在加速经营和投资调整。例如,东南亚和北美传统华商聚集区开始利用中国经济快速崛起的有利时机,加大布局投资中国的力度;非洲正在成为吸引华商的新的聚集地,非洲华商加快向多元化和本土化发展,从主要从事工程承包、商贸、餐馆等发展为在当地投资办厂。

  (二)中国侨民海外经济活动风险评估。

  中国侨民海外经济活动所遭遇的金融性风险和非金融性风险都呈加剧之势,主要有以下几种。

  一是投资环境差。影响和决定投资环境的因素有很多,包括社会政治因素、市场因素、资源因素、交通运输、资金因素和劳动力因素等。

  二是安全无保障。中国侨民在海外遇到人身以及投资安全风险的成因复杂,其中除了部分国家和地区政局动荡、社会治安环境恶化引起的风险外,恐怖袭击或绑架带来的人员安全威胁也是重要原因。英国知名保险公司希思科2009年披露的一项研究报告显示,过去十年间全球绑架案上升了300%,而海外遭绑架最多的是中国人、法国人和德国人。该报告指出,近年索马里海域海盗猖獗,是绑架案增多的原因之一。这份报告还显示,在“国籍排名”中,中国人在全球“遭绑架人次”排名中居首位,而在“国家排名”中,索马里成为“外国人遭绑架数量最多的国家”。该报告称,在海外遭绑架最多的11个国家的居民分别是中国人、法国人、德国人、菲律宾人、俄罗斯人、英国人、印度人、西班牙人、韩国人、意大利人和乌克兰人。该报告还指出,外国人遭绑架数量最多的10个国家是索马里、尼日利亚、阿富汗、巴基斯坦、委内瑞拉、墨西哥、喀麦隆、也门、智利和菲律宾。

  三是政治风险高。在一些发展中国家,政局不稳定,政权更迭频繁,宗教此起彼伏,甚至爆发国家内乱和分裂,这些都是经营者无法控制的。尽管发达国家一般政局比较稳定,但也存在对外投资的限制、环境保护以及征收、战争、汇兑限制和违约等风险。近年来,在中国贸易和投资的东道国也出现了若干因战争、征收、政府违约出现的政治风险,造成了中国企业利益的巨大损失,比如伊拉克战争,还有别的国内战争的冲突。

  除上述风险外,中国侨民海外投资还面临着以下两种风险:一是投资国政策连续性差,二是“黑清关”问题严重。此外我国侨民还存在着对于所在国法律存有误区、文化的认同感缺失、销售模式不符合外国国情、市场难拓展等风险。

  二、中国侨民海外投资风险成因

  中国侨民海外投资活动所遭遇的风险正在呈现出频率高、范围广、形式多样、长期化和成因复杂的特点,为此需要认真寻找风险的源头。

  (一)侨商自身存在发展缺陷。

  首先,中国侨民在所在国属于社会弱势群体。从世界范围看,华侨华人主要从事劳动密集型和其他低端产业,容易与当地人形成竞争,引发经济矛盾。早期的华侨移民大多靠做厨师、当裁缝、开洗衣店谋生,小生意者居多,常常受到供货商、地产商的双重盘剥。其次,中国侨商经济活动具有半封闭性。很多华侨华人长期聚居,商业网络以华族群体为主,经济活动有较强的封闭性。容易与当地居民产生隔阂。再次,少数华商贪图便宜,从事违法经商活动。个别华商有生产假冒产品、雇佣黑工现象,不按法律规定给工人保险,由此引发当地顾客和群众不满,造成不良的社会影响。最后,海外华商经营地域集中化,从事行业相近,在某些经济领域容易形成垄断经营,产生恶性竞争,影响了与当地政府、公众和谐共处。

  (二)风险评估意识不强。

  随着中国更多地参与到南美洲、非洲和南亚地区的经贸中去,中国每年有大批民众在没有进行全面风险评估的情况下到一些不稳定地区去。近年来,在非洲、亚洲和拉丁美洲,中国的企业赢得了更多建筑公路和铁路、采矿以及建设电信网络的合同,因此,在国外务工的中国工人人数直线上升。

  2011年,中国出口信用保险公司发布了《国家风险分析报告》,其中提到各国的政治局势、经济发展水平、国际收支、外债负担、财政状况、投资环境等涉及中国对外经济贸易安全的关键因素的评级指标;全球共有65个国家的参考评级发生变化,其中29个国家参考评级调降,36个国家参考评级调升。总体而言,从区域分布来看,评级调降的国家以部分非洲、西欧国家为主,评级调升国家以部分中亚、东南亚、南亚、中东欧及拉美国家为主。

  按国别来看,在北美地区,加拿大重视外商投资,投资环境总体不错,特别是金融危机以来,加拿大不断通过调整相关法律法规,扩大对外资的开放程度,另外全球能源价格上涨也使加拿大相关领域对外资的吸引力大为增强。但该国国内市场狭小,税率较高且税收体系复杂。在欧洲地区,作为欧盟最大的经济体,德国多党民主政治成熟,政党轮替与党争不会对国内政局稳定带来重大冲击。但由于德国是一个高工资、高福利、高赋税的国家,较高的劳动力成本是外国直接投资最大的障碍之一。

  非洲各国社会经济发展水平和自然资源禀赋差异极大,政治和商业风险也体现出较大差异。主要表现在:一是经济结构单一,经济发展过度依赖石油和钻石产业,过度依赖外部市场,易受国际经济环境变化的影响;二是经济过度依赖外国资本和政府投资;三是失业率高居不下,贫困率较高,贫富差距较大;四是交通、水电等基础设施薄弱以及腐败问题、政府效率低下严重影响了外国投资者的信心。

  拉美是中国侨民海外投资增长最快的地区之一,主要原因在于风险走势比较平稳,但该地区也有一定的投资风险。以巴西为例。巴西吸收外资的制约因素,一是利率过高。二是负税过高。三是投资率过低。过去十五年,巴西投资率从未超过20%,尚不及拉美整个地区的平均投资水平。四是区域经济严重失衡。此外劳工法严格、办事效率低下、社会治安不佳等问题也是影响投资者热情的重要因素。中国对巴西的投资在2010年增长迅速,但过快的投资增长引起了巴西国内的高度警惕,部分巴西企业高层甚至建议政府遏制中资企业对巴西国内矿产、土地等战略领域的收购潮。面对上述风险,许多中国投资者不了解当地国情民风,一味套用国内经验,如以金钱刺激鼓励加班等,结果在当地的经营处处受阻。

  (三)侨民保护法律法规不健全。

  首先,迄今为止,国际上还没有这方面统一的国际公约、协定、原则或规范,以保护各国侨民。正是由于国际法在这方面的缺失和不完善,每年在境外发生的本地雇主与海外华侨的纠纷案件中,24%的是雇主不支付中国劳工的工资,20%是无故解雇以及其他诸如克扣工资、强迫退职、人格侮辱等的恶性事件。在这些案件的裁决中,由于各国法律和法规关于社会保险的设立、参加、支付等存在很大差异,特别是有关工伤事故的界定、处理规则以及赔偿标准等相去甚远,很难达成统一的协定。

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  (四)中国境外公司安保能力差。

  西方公司在国外的经营活动会雇用当地工人,只有监工是外国人,但中国公司常常自带工人。这意味着,中国公司要搭建帐篷让很多工人住在一起。对那些希望扣押外国人做人质的犯罪团伙、游击队或其他人来说,他们就成为极具诱惑力的目标。中国的承包商还常常在偏远的地区作业,并使用从国内带去的技术人员铺设管道、建设道路和其他基础设施。这使问题更加复杂化。其次,在危险地方作业的外国公司一般委托保安公司进行安保,而中国公司通常没有这种保护。相反,中国公司依赖的是当地的保安力量,而他们的工作不是很得力。

  三、外国政府针对该国侨民海外投资风险的保护举措

  世界各国对本国侨民在海外的利益受损都不会漠视不管,采用的保护方法各异,但基本上都遵循了两个基本原则:一是干涉原则。假定其公民会在海外受到公正待遇,但是如果遭遇不公且在当地得不到救济,则保留对那些国家实行干涉的权利。当然这个原则有时会带来麻烦,甚至导致紧张局势。二是预防原则。为了使其侨民对外投资有理有据有节,各国政府提前告知本国侨民在进行投资的过程中,要遵守所在国的法律和商业规则。

  基于干涉原则,各国在本国侨民遇到风险时采取以下措施:

  措施一:提供风险保障和提前预防。美、欧、日在这方面积累了丰富的经验。美国在保护其海外公民时,通过制度建设保障海外人员的安全。比如,经常通过媒体及时公布和广泛宣传最新的旅游乃至劳务指引。此外,为帮助侨民在海外投资过程中规避风险,西方许多国家政府加大了经济扶持和保险力度,以最大限度减轻本国外投企业的海外风险。

  英国政府经常在本国和海外举办一些展览会,每年大约支持6000个本国企业出席海外展览会和研讨会。早在1919年,英国就设立了出口信贷担保局(Export Credits Guarantee Department,ECGD)为英国的项目和生产资料出口商提供拒付款保险,为对外投资提供政治风险的保险,为私营保险公司对英国消费型出口的保险提供再保险。目前,ECGD已与100多个国家开展了业务,主要分布在亚太地区;英国政府还为本国侨民海外投资提供资金支持。1979年,英国宣布取消全部外汇管制,英国居民可以在国内外开设外汇账户和自由使用、保留外汇,对外投资和存款也不必通过指定的机构。英国制定了对海外投资公司的所得在国外已经征收的部分给予单方面抵免的税收优惠政策。英国还专门设立英联邦开发公司对企业进行FDI提供贷款,而不需要对贷款提供担保。

  法国则在财政支持方面特色突出。法国政府通过税收减免、亏损补贴和出口退税等方式鼓励和保护本国侨民海外投资。法国还通过双边和多边投资协定对本国企业海外投资进行保护,“目前已与世界上100多个国家签订了多边或双边投资保护协定,以保护该国投资者的资金安全和避免重复纳税”。

  德国比较重视侨民海外投资的政策引导。德国联邦经济部代表联邦政府与有关国家签订境外投资保护协定,通过制定优先扶持对外投资的产业和国别政策,消除影响私人对外投资的障碍,建立公平的竞争秩序,发放投资津贴和补助金,提供海外投资保险与信息咨询和减免税收等政策,鼓励和保护本国国民海外投资。

  欧盟在保护海外投资方面则注重国家联合,参与国际标准制定。欧盟国家的资金支持基本包括外汇自由、税收优惠、贷款优惠、财政支持四个方面。

  我国于2007年8月13日,发布了《国家外汇管理局关于境内机构自行保留经常项目外汇收入的通知》,从而结束了我国历时十三年的企业强制结汇制度,但是其他的外汇管制形式依然存在。由于我国侨资企业在进行国际直接投资的初期,和在国内投资相比需要更大的启动成本,面临的不确定性风险也比国内投资大得多,因此一般要有强大的外力推动,这就需要我国充分发挥金融部门的资金融通作用,甚至建立专门的对外投资基金为企业进行FDI提供优惠贷款。同时,财政上补贴、税收上优惠,多渠道地解决企业进行跨国经营的资金瓶颈。

  措施二:实行经济援助,包括支付赎金,主要代表国是德国和越南。对于本国公民在国外被劫持,选择“私了”是迫不得已的办法。

  措施三:军事干预,主要代表国是美、韩、印等国。近年来,索马里海域频繁发生海盗劫持事件。为此,包括美法英中日韩印等很多国家选择了派出军舰“保驾护航”。1983—2001年间美国有10次强力军事干预本土以外的其他国家,用以保护自己的国民。

  随着海外利益的不断扩展,中国的保护手段需要新思维。除外交手段外,可以考虑多边军事手段进行维护。例如中亚地区有上海合作组织,在维护地区安全工作上,可在该框架下建立快速反应部队,中国也曾动用过军事力量保护海外利益和侨民。在2011年利比亚内战期间,中国果断派出4架军用运输机,派调导弹护卫舰“徐州”号,并租用各种交通工具,救出3.2万中国人。这是中国空军第一次赴海外成功参与平民撤离任务。

  措施四:强化合作,主要以美国和墨西哥为代表。尽管美国拥有全球最强军事实力,但武力并非总能起作用,美国很多时候仍需与其他国家合作。最典型的案例就是美墨边境的美国人频频被杀。2009年有79名美国人被杀,而到2010年这一数字达到了创纪录的111人。然而,美国没有使用武力打击,只是不断提醒美国人奔赴墨西哥有危险,给遇害美国人最大限度的救援。同时要求墨方对犯罪者做出惩处,收到良好效果。

  措施五:外交保护。根据国家主权平等原则和属人管辖原则,任何一个作为国际法主体的国家均有权通过本国的外交机关对在国外的本国侨民提供各种保护。特别是本国侨民或法人的合法权益在外国受到非法侵犯时。国籍国有权对该侵权国提起国际诉讼或进行其他外交交涉,并对有关损害要求赔偿,这就是外交保护权。但外交保护需要具备三个方面的条件:一是损害事实的存在,二是国籍持续,三是当地救济用尽仍无法解决。在国际上,领事保护正逐渐发展为一种特殊形式的外交保护。

  “领事保护属于预防性。不要求东道国当地救济办法已经用尽,或者违反国际法事件发生之后才提供。这就决定了领事保护没有外交保护正式,同时也更容易被东道国所接受。”但领事保护主要涉及对个人权利的保护,其提起必须经所涉个人同意。

  中国经济的加速“走出去”,改变了侨民投资国(特别是第三世界国家)内部的利益关系和社会结构,也改变了在当地国的有着竞争关系的国家之间的力量和权力配置格局。在这种背景下,中国的经济利益就容易成为损害的对象,甚至中国的形象和国家间关系都会受到影响。因此,亟需采取措施加强对我国侨民权益的保障,以体现大国尊严。我国外交部目前已初步建立了领事保护应急机制。

  2004年7月1日,我国外交部正式设立涉外安全事务司,同时,在外交部内成立了专门负责处理重大突发领事保护案件的应急小组,此外,驻外使领馆也成立了以使馆或领馆牵头的协调机制,并于2006年开始设立外交领事保护处。现在需要考虑的是如何提高保护行为的合法性和保护行为的科学性。要保证行为的合法性,第一,应突出行为的防御性,即中国的保护手段不是主动的,而是被动的;第二,应突出保护公民生命财产安全、保护人权;第三,应在多边框架下建立快速反应部队;第四,应尽快研究是否对华侨和华人采取不加区别的救助行动。

  四、我国政府在侨民海外投资风险防范中的作用

  我国政府对于中国侨民海外投资的顺利进行负有重要责任,其护侨作用主要表现在搭建投资桥梁、做好投资服务、凝聚海外人才和保护投资权益等方面。

  第一,要立足“巧实力”制定符合本国特点的侨民保护战略。一是要利用和动员国内、外两种市场和两种资源,建立多元化、多方位和多层次的侨民海外投资风险规避机制,协调各方力量形成实质性的海外救援能力;二是要整合完善侨民保护法规,在《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》和联合国《外交保护条款草案》基础上,制定一部具有中国特色的“中华人民共和国外交保护法”,以使我们国家在今后的外交保护实践中有法可依,并为进一步展开外交保护行动提供法律保障。在这方面,可以把美国的经验作为参考,结合我国的具体国情制定具有中国特色的侨民保护措施。美国政府拥有强大的海外侨民安全的救助能力。不管在哪个国家,哪怕有一位美国国民受到伤害,该国都可能遭到美国政府在政治、外交,甚至军事上的强烈干预;而且,这样的庇护也扩展到拥有美国永久居留权的绿卡居民、双重或多重国籍人士,以此形成了美国特色的公民和居民保护模式,从而充分体现了美国超强的包容性和国际影响力。美国对于保护对象的美国人身份界定,不是通过语言、族裔和宗教等方式来甄别身份,而是通过美国宪法,对美国公民和所有定居美国的纳税人行使保护权。

  第二,我国政府应发挥桥梁作用,保证与海外侨民有畅通的沟通渠道,并能掌握本国侨民的海外投资动态,对中国企业“走出去”有可能涉及的国别风险、法律风险、文化融合风险等进行全面的评估分析,摸清企业可能面临的风险因素,加以提示。对于投资后的经营管理风险,需要我国政府强化信息中介服务功能,帮助企业妥善应对目标市场的法律变化,有效解决资源整合、文化融合等方面遇到的问题。当务之急,是要尽快建立对外直接投资政策“信息库”,以政府为主导,搜集各个国家关于涉外企业的政策法律制度,为计划进行对外投资的企业提供及时的政策信息。其次,政府对相关咨询机构进行财政补贴。政府可利用驻外机构全面提供东道国的政治、经济、文化、投资条件、投资程序、基础设施建设等信息,并为跨国企业介绍合作伙伴和合作项目。此外,需加强各咨询服务部门的联系和信息共享,通过咨询部门和跨国企业的共同努力打造一个完整的对外直接投资咨询服务体系网络,彻底改变长期以来我国海外企业盲目经营、各自为政的混乱局面。2010年,商务部会同外交部等七个部门颁布《境外中资企业机构和人员安全管理规定》,提出对外投资合作企业在开展投资合作前,须聘请专业安全机构进行安全风险评估,以及外派员工未经培训不得派出等原则。但该规定并不具备强制性,因此在执行过程中收效甚微。因此,政府应出台相关法规,强制企业对境外项目承揽和机构设立进行风险评估审查。通过实行安全风险一票否决制,切实做到对高风险国家和地区设立的机构、项目不评估、不立项。

  第三,要重视海外人才的事业和生活,可与海外侨民所在国通过合作共同举办跨国管理人才培训活动。内地企业“走出去”时可充分利用香港的咨询企业,促进香港的咨询行业发展。我国政府可组织有海外投资需求、具有一定经济规模和产品优势的企业赴海外考察交流,利用侨办在各地侨务资源的优势,搭建网络,为其考察交流提供便利,促使海内外企业共同合作。

  第四,要搭建侨民对外投资平台,这个平台既要促进侨民对国内的投资又要有助于中国公民“走出去”。2011年5月17—19日,美国国务院全球伙伴倡议办公室在华盛顿举办“国务卿全球侨民论坛”,并宣布与移民政策研究所合作,建立“国际侨民接触联盟”,在侨民创业、侨民创新、侨民外交和侨民慈善等方面开展工作。中国可以借鉴美国的做法,对于常年身处海外的侨民,“我们不但要重点关注华侨华人大企业家和华人精英,也要更多地关注和协助华侨华人中小企业家和一般华侨华人的创业、创新,并在具体服务方面进行改革和创新。在项目开展方面,既要鼓励、支持经济、科技项目,也要鼓励、支持志愿服务和慈善等事业”。

  第五,从侨资和中资企业来讲,要积极调整产业结构,转变企业经营机制,努力扩大规模,实施品牌战略,形成比较优势。中国企业“走出去”的时间不长,经验还不很丰富,在海外经营遭遇的困难比发达国家的跨国公司要多。对此,企业一要熟悉海外经营环境,了解法律法规;二要寻找熟悉当地情况的合作伙伴;三要承担社会责任,为当地经济发展和就业做出贡献;四要建立危机管理机制,及时应对各种事件。■

  (作者单位:上海商学院社科部)



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