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加强侨务法制建设 完善涉侨法规体系

2014年NO.6 研究与探讨 作者:梁辉荣

  党的十八届四中全会指出,“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

  华侨、归侨和侨眷与世界各国有着千丝万缕的联系,发挥着其他普通公民不能替代的特殊作用,是中国走向世界的重要桥梁,因此为侨立法(及制定政策),保护他们的合法权益,对于凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力,为我国的现代化建设服务,实现中华民族的伟大复兴具有十分重要的战略意义。为侨立法是《宪法》的宗旨和精神,我国《宪法》第50条规定:“中华人民共和国保护华侨的正当权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”

  为侨立法,是依法治国的重要组成部分。以人为本,为侨服务,维护侨益是侨务工作宗旨的最根本的价值取向。华侨、归侨和侨眷因其价值实现方式、行为方式、思想观念与普通公民有很大区别,发挥着普通公民不能替代的重要作用,而且他们经常来往于中国和世界各国之间,与居在国社会和政府有着密切联系,制定侨务政策法规既要考虑华侨在居住国的社会背景、政治倾向、经济地位,又要考虑华侨在省内的人身、政治、教育、社会保障、生育、财产、投资经营、捐赠等方面的权益保护诉求及与相关部门的职能冲突,同时又要考虑华侨入籍后转化为外籍华人的权益保护问题。侨务政策法规建设任重而道远,侨务政策法规体系是否健全,是否能真正保护华侨、归侨、侨眷的合法权益,不仅关系到我国的对外形象,还关系到我国经济社会可持续发展及祖国的和平统一。

  一、开展侨务法制建设要处理好的几个关系

  (一)正确处理好“一视同仁”和“适当照顾”的关系。

  “一视同仁、不得歧视,根据特点、适当照顾”的“十六字”原则,是侨务政策法规工作的根本原则,也是制定侨务政策法规的基本依据和重要指导原则。正确地认识和把握“十六字”原则的内涵和辨证关系,才能制定可操作性强的侨务政策法规。华侨、归侨、侨眷是中国公民,制定出台的侨务政策法规更多的是要维护公民的权益,一视同仁。但华侨虽然是中国公民,由于其主要在国外生活、居住,因此与国内公民有许多不同的地方,是一个特殊群体,并由此产生具有不同于国内公民的权益和实现权益的方式不同。此外,华侨因居住在国外,具有许多国内公民所不具备的比较优势,能够发挥普通公民不能替代的特殊作用,因此需要给予适当照顾,才能提高华侨华人的向心力。

  (二)正确处理好侨务政策法规和我国现行法律的关系。

  制订侨务政策法规要与我国的法律和政策相衔接,制定符合我国国情和侨情的侨务政策法规,同时侨务部门要增强敏感性和前瞻性,制定出有利于侨务资源可持续发展的侨务政策法规。

  (三)正确处理好上级侨办的政策法规工作和地方侨办政策法规工作的关系。

  长期以来,侨务政策法规制定工作主要以国务院侨办为主体,各级政府和侨务部门要因地制宜,结合当地实际情况,制定出台有关政策法规和配套性的实施办法。

  (四)正确处理好制定侨务政策法规和执行侨务政策法规的关系。

  各级侨务部门在尽力抓好侨务政策法规制定工作同时,也应积极抓好现有政策法规的执行,做到立法和执法两手抓,两手都要硬。

  二、广东省开展侨务政策法规建设情况

  近年来,随着广东侨务工作的创新发展,广东省侨办根据《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》和《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》制定了多项维护归侨和侨眷权益的政策法规,根据侨胞诉求,先后制定出台了十多项保护华侨权益的单项政策法规,基本建立了保护华侨、归侨侨眷合法权益的政策法规体系。这些政策法规,主要围绕维护涉侨基本权益、回应侨胞新需求、解决涉侨民生难题、解决涉侨遗留问题等四个方面内容。我们把着力维护涉侨基本权益作为重要任务摆在首位,先后制定出台或修订了解决侨胞的城镇侨房拆迁权益、祖坟权益、在农村宅基地权益、回国定居、捐赠权益等方面的政策法规。在回应侨胞新需求方面,为满足华侨回国创业和工作的新情况,先后出台了多个涉侨政策文件。如,为适应华侨子女回国接受义务教育不断增多的情况,印发了《关于华侨子女回国在我省接受义务教育的实施办法》、《关于进一步加强海外华文教育工作的通知》,还把“三侨生”报考普通高校照顾录取范围从侨校扩大到所有高校。在解决涉侨民生难题方面,广东省相继出台了关于进一步推进华侨农场地区改革发展、华侨农场职工参加城镇职工基本医疗保险、华侨农场危房改造和做好困难归侨扶贫救助工作等文件,大力推动了侨场及散居归侨侨眷生产生活、社保医保、危房改造、扶贫救助等问题的解决。在解决涉侨遗留问题方面,先后出台了解决落实农会拍卖城镇侨房、侨捐公益性存款被冻结等久悬未决的问题。

  三、广东开展华侨权益保护立法的现实意义

  广东省是我国重要的侨务大省,有3000多万华侨华人,分布在世界上160多个国家和地区,他们是广东省的独特优势和宝贵资源,是推动广东省改革开放和经济社会发展的一支重要力量。新形势下,随着海外华侨华人在所在国政治经济地位的提高及全球经济一体化趋势发展和日趋复杂多变的国际形势状况,海外华侨华人发挥着越来越重要的作用,因此必须从战略的高度保护广大华侨在国内的合法权益,以凝聚侨心,提高他们对祖(籍)国的向心力。因此有必要制定综合性的华侨华人在广东省的合法权益保护的地方性法规。

  近年来,随着广东省经济社会的发展和海外高层次人才引进力度的加大,广东省与海外侨胞的联系日益紧密,广大侨胞已成为推动广东省经济社会发展、促进对外开放的宝贵资源和重要力量。1999年颁布、2000年修订的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》,对维护归侨、侨眷合法权益起到了积极作用,但是华侨在国内权益保障还没有系统的法律法规。对此,海内外侨界人士已经呼吁多年,广东省历次“两会”也有相关提案。《条例》的制定是对海外侨胞需求的积极回应,也是立足省情、适应侨情变化的实际需要,对于保护在粤华侨华人合法权益,集聚海外高层次人才来粤创新创业具有重要的意义。

  (一)推动侨务工作科学发展,促进依法行政。侨务工作是党和国家的一项长期战略性工作。维护好华侨的合法权益,是凝聚海外侨胞力量,加快推进广东省实现“三个率先、两个定位”目标的重要举措,是新时期广东省侨务工作的重要历史使命。依法保护华侨的合法权益,鼓励和动员他们在广东省建功立业,积极发挥与海外联系广泛的优势,始终是侨务工作的重要基础。贯彻落实国家关于侨益保护的法律法规和方针政策,出台《条例》保护华侨的合法权益,既是侨务工作贯彻落实科学发展观、提高科学化水平的新要求,也是广东省不断加强侨务法制建设,推进侨务工作依法行政的客观需要。

  (二)发挥侨界资源优势,服务广东经济社会发展。目前,原籍广东的海外侨胞有3000多万人、来粤投资的侨资企业超过5.8万家,占全省外资企业的三分之二。近年来广东省引进的3万多人高层次人才和入选国家“千人计划”的人才中90%以上都具有华侨或外籍华人身份,华侨和外籍华人已成为广东省引进海外高层次人才的主体、成为推动广东省经济社会发展的重要力量。吸引海外高层次人才来粤创新创业,带动高新技术突破和新兴产业发展,对于广东省推动创新型经济、服务经济大发展,实现经济转型升级具有重要价值。因此,完善相关侨务法规及配套政策,出台《条例》解决其来粤创业发展的后顾之忧,有助于增强广东的凝聚力,吸引海外华侨华人为广东省经济社会建设做出贡献。

  (三)应对侨情新变化,涵养侨务资源。近十多年来,广东省侨情发生了巨大变化,随着广东对外开放程度的不断提高,投资环境的不断优化,大量华侨、外籍华人来粤创业发展,其在粤创业资金、知识产权、社会保险、子女入学、参政议政等权益需求日趋突出。近年来,省委、省政府和有关部门出台了关于加快吸引培养高层次人才的意见等引资引智方面的政策规定,对于保护华侨和外籍华人的权益起到了积极的作用。

  四、广东省侨务政策法规建设的工作思路

  (一)侨务政策法规建设必须以侨胞反映的难点热点问题为导向。

  问题的发现是政策制定的起点。侨务政策法规建设的立足点,就是以人为本,为侨服务,解侨之难,排侨之忧。在历史发展的各个阶段,由于受到国际国内政治经济环境的影响,侨胞的需求有所不同,因制定的政策要尽量满足当时侨胞的要求。如在新中国成立之初,大批海外赤子回国服务,报效祖国,我国及时制定了华侨回国就读就业政策,妥善安置回国的华侨,发挥了他们的积极作用。在我国与东南亚一些国家因华侨问题关系比较微妙的时刻,我们及时出台了处理华侨双重国籍的政策,维护了我国与东南亚国家的睦邻友好关系。在文革结束后,广大华侨归侨侨眷强烈要求政治上平反纠正,财产上物归原主,国务院侨办、中央组织部、公安部联合下发《关于善始善终地复查纠正归侨侨眷中冤假错案工作的通知》,平反了冤假错案;中共中央办公厅、国务院办公厅先后下发《关于加快落实华侨私房政策的意见》和《关于落实华侨私房政策的补充意见》,在全国范围内,开展了史无前例、声势浩大的落实华侨私房政策工作,拨乱反正,发还被没收房产的政策,抚慰了广大侨胞心灵上的创伤,并且激发了广大海外侨胞纷纷回家乡投资办厂,捐款捐物的热情,带动了家乡的经济社会发展。二十一世纪初,为满足侨胞落叶归根的要求,广东省侨办与省民政厅等有关部门联合出台了《关于华侨、港澳台同胞遗体(骸骨、骨灰)入粤安葬管理有关规定的通知》;为调动他们爱国爱乡热情,捐款赠物支持家乡建设积极性方面,广东省出台了《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》。侨务政策法规是侨心、侨情的寒暑表,侨务政策法规越贴近侨胞,侨胞就越贴近祖国。

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  (二)侨务政策法规建设必须关注全局,注重前瞻性。

  侨务政策法规建设是国家法律法规的重要组成部分,与其他部门、行业的法律法规相辅相成,相互融合,但又有其独特之处。研究制定侨务政策法规要着眼于世情、国情、省情、侨情的变化,要敢于突破,要有前瞻性。侨务政策法规与其他行业的政策法规的不同点在于服务对象分散在世界各地,要让全国各行业了解到他们的所思、所需、所急,做到知侨、利侨、为侨,需要我们具有敏锐的眼光、灵敏的嗅觉,了解和掌握侨界里动态性、苗头性的问题,把政策法规制定在问题发生的始端,取得工作的主动权。

  (三)侨务政策法规建设必须充分发挥人大和有关职能部门的积极性。

  侨务政策法规建设必须充分发挥人大的作用,《中华人民共和国立法法》实施后,各省人大出台的地方性法规及省政府的政府规章,纳入了法律法规系列,在中央政府出台一个全国性政策,相对还比较困难的情况下,地方根据当地省市情与侨情的特点,出台地方性法规或政府规章相对容易,待成熟后再向全国推广。比如广东省人大制定的《广东省拆迁城镇侨房规定》,在全国是一个很大的突破。而广州市政府制定的《出境定居人员权益保障规定》,已在全国推广。省人大的华侨委员会,侨务立法工作是其主要职责,作为侨务工作主管部门,应密切与人大华侨委的沟通联系,就华侨归侨侨眷某个单项权益问题,出台地方性法规,如有难度,也可以先制定政府规章或规范性文件。

  同时,必须加强与其他政府职能部门的沟通协调,发挥政府各职能部门的作用,才能推动侨务政策法规建设工作。例如前几年对华侨希望利用农村祖宅地再建住房的合理诉求,我们深入重点侨乡进行了广泛的调研,听取各市侨务部门、国土部门和村委会的意见,并积极与国土资源厅反复沟通协调,强调华侨利用农村祖宅地再建住房对维系华侨与家乡联系、涵养侨务资源的重要意义,得到了国土资源厅领导的大力支持,于2011年联合出台了《关于切实维护华侨在农村的宅基地权益的若干意见》,赢得了海外侨胞的广泛赞誉,涵养了侨务资源。

  (四)侨务政策法规建设必须以科学发展观为指导。

  当前,我国的各项建设进入科学发展时期,侨务政策法规建设进入科学发展阶段,必须体现科学发展观的要求:一是要以侨为本,满足侨的民生需求,使华侨华人与归侨侨眷共享改革开放的成果;二是要统筹兼顾,既要考虑到侨的特点与需求,又要考虑到其他阶层人们的利益,使侨务政策既符合国情,又照顾侨情,尤其是不要制造新的社会矛盾;三是要协调沟通,侨务政策涉及到许多职能部门,必须取得理解支持,贯彻起来才能顺畅;四是要注重实效,制定政策注重解决实际问题。在研究制定侨务政策法规时,要开拓思路,转变观念,突破难点,勇于探索护侨、利侨的新空间,努力搭建为侨服务的新平台。

  (作者系广东省侨办文教宣传处副处长)



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