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广东、福建、湖北、上海四省市华侨权益保护地方立法比较

2016年NO.6 研究与探讨 作者:杨远斌

  近年来,华侨华人在国内的商务或私人活动和事务日趋增多。广大华侨华人在回国(来华)投资经商和创业发展过程中,对国内权益保护问题提出了一些新的诉求,迫切希望国家能尽快制定有关保护华侨华人在国内权益的法律,使其正当权益得到更加有力的保护。当前,在国家层面华侨权益保护立法工作稳步推进的形势下,广东、福建、湖北、上海四省市先行先试进行地方立法,促进地方的侨务法治建设,起到了凝聚侨心的良好作用。

  一、四省市《华侨权益保护条例》概况

  截至2016年12月,全国已有四个省市先后通过了地方华侨权益保护立法,分别是:

  2015年7月31日通过的《广东省华侨权益保护条例》(以下简称广东《条例》),已于2015年10月1日起开始实施,该条例分为四章共三十五条。

  2016年7月29日通过的《福建省华侨权益保护条例》(以下简称福建《条例》),已于2016年9月1日起开始实施,该条例共三十四条。

  2016年9月14日,湖北省人大常委会、上海市人大常委会分别通过《湖北省华侨权益保护条例》(以下简称湖北《条例》)、《上海市华侨权益保护条例》(以下简称上海《条例》),两地《条例》均自2016年12月1日起实施。其中,湖北《条例》分六章四十二条,上海《条例》共三十二条。

  这四部地方性法规对近些年侨界人士较为关心的事项,如华侨的政治权益、创新创业与就业、社会保险、生育权益、证件的法律效力、子女的教育权益、财产与投资权益、祖墓和捐赠权益等问题作出了明确规定。这四部《条例》的实施,给当地政府部门处理华侨事务提供了比较完备的地方法规依据,将有力增强我国依法护侨的社会氛围,为其他省市区以及国家华侨权益立法提供更多的经验和借鉴。

  二、四省市《华侨权益保护条例》的共通内容

  (一)立法依据、适用范围、保护原则的规定。

  四省市《华侨权益保护条例》(以下简称四省市《条例》)的立法依据均在第一条作出规定,均明确目的是“为了保护华侨的合法权益”,依据是“宪法和有关法律、行政法规”。四省市《条例》对华侨的定义均按照《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》对华侨的规定,均在各自的第二条作出规定“华侨是指定居在国外的中国公民”。四省市《条例》均在第三条规定“华侨权益保护应当遵循平等保护的原则”,从宏观的角度规定了作为中国公民的华侨享有宪法和法律规定的公民权利,并履行宪法和法律规定的公民义务。

  (二)明确了华侨权益保护的职责分工。

  首先,鉴于实践中各级政府侨办只是协助政府协调处理华侨事务的情况,四省市《条例》均从如下方面作出了规定:先明确了政府及工作部门的职责,由县或区级以上政府加强对华侨权益保护工作的领导,组织和督促有关部门做好华侨权益保护工作,并由财政提供工作经费;同时,确定侨务主管部门为华侨权益保护的具体负责机关,负责华侨权益保护的指导、协调、监督工作并承担加强对华侨权益保护有关法律、法规和政策的宣传,还要求各相关职能部门依其职责做好华侨权益保护工作。

  其次,重视发挥侨联在华侨权益保护工作中的作用,福建省、湖北省和上海市均在其《条例》中规定侨联应当密切联系华侨、反映华侨的意见和要求,并为华侨提供政策咨询和法律服务。

  最后,鉴于华侨权益保护涉及诸多部门和机构,为有效保护华侨权益,广东省、福建省和湖北省均在其《条例》中提出建立华侨权益保障协调工作机制。

  (三)明确华侨政治权益。

  针对实践中对华侨选举人大代表以及担任政协委员缺乏统一规范、社会各界意见不一的情况,福建省、湖北省和上海市三地《条例》对华侨的政治权益进行明确规定。

  福建省和湖北省明确规定县级以下人大代表选举期间在国内的华侨可以参加选举原籍地或原居住地选举。同时福建省还规定县级以上人大开会时可以邀请华侨列席会议。

  上海市明确规定华侨在市区或乡镇人民代表大会选举期间在该市的,可以在该市原籍地或出国前居住地参加选举。

  福建省明确规定省、设区的市和侨务重点县(市、区)可以邀请华侨作为政协特邀委员,并规定县级以上政协开会时可以邀请华侨列席会议。

  四省市《条例》均明确允许在该省市的华侨依法自由结社,并规定必须保护华侨社团的合法财产。

  (四)明确华侨持有护照的效力。

  鉴于实践中存在华侨持护照在国内办事经常被认为身份证明效力不足问题,四省市《条例》均在《中华人民共和国出境入境管理法》相关规定的基础上进一步对护照的身份证明效力和适用范围作出规定,明确华侨在办理“金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记、住宿登记、商事登记、婚姻登记、机动车驾驶证申领等事务”时,护照与身份证具有同等效力,禁止有关部门和单位拒绝认可。广东、福建、湖北三地《条例》明确规定“其护照与居民身份证具有同等身份证明效力”;湖北《条例》还将其延伸到与“居住证、社会信用代码证明具有同等的身份证明效力”。

  (五)明确了华侨子女在本省市教育权益。

  针对实践中华侨子女义务教育阶段和高中阶段就学问题缺乏明确法律规定,四省市《条例》均规定华侨子女可以在监护人户籍地或其父母工作地同等接受义务教育,华侨学生可以在其父母出国前或其祖父母、外祖父母户籍地参加中考,且享受同等待遇,也可以在本省市参加高考。湖北《条例》还规定了华侨子女“学前教育”享受同等待遇的内容。

  (六)明确华侨财产权益。

  四省市《条例》均规定华侨可以在当地购买或者拥有房产并保护华侨所享有的私有房产权益,因公共利益需要征收或者征用华侨房屋及其他不动产的应当依照法定程序进行并依法给予补偿。其中华侨较多的广东省、福建省和上海市对历史遗留的华侨私房问题明确提出按照国家和当地有关规定办理。

  广东省、福建省和湖北省明确规定保障华侨享有的农村集体经济组织成员权益,包括原农村土地承包经营权、农村房屋宅基地使用权;华侨出国定居后,原以家庭为单位承包土地的合同未到期的,可以依法流转,有关组织和个人不得侵占、截留、扣缴或者挪用华侨的土地承包经营权流转收益。

  (七)明确华侨就业及社会保障权益。

  四省市《条例》均规定了从事专业技术工作的华侨,可以参加专业技术人员资格考试和专业技术职务任职资格评审,其在境外从事专业技术工作的年限和成果可以作为评定专业技术任职资格的参考依据。

  四省市《条例》对养老保险的规定均按照国家现行政策,对已参加职工基本养老保险的华侨,在出国时其个人账户保留,再次回国就业的,基本养老保险缴费年限合并计算,达到领取条件时可以享受养老保险待遇。广东、福建、上海《条例》对离退休后出国的华侨回本地就医享受医疗保险待遇作出规定。湖北《条例》还将参加社会保险待遇的对象扩展到华侨子女。

  (八)明确保障华侨投资与鼓励华侨创业。

  四省市《条例》均鼓励华侨投资兴办产业、参与当地社会经济建设。广东省、湖北省和上海市还特别鼓励华侨参与创办高新技术产业并可以享受国家和当地给予的政策扶持。四省市均规定华侨可用知识产权作为投资兴办产业,并可以享受相关政策。华侨投资者以科研成果投资创办企业的,可以享受留学人员回国创业的优惠规定。

  四省市《条例》同时为保障华侨投资相关权益,均规定如要征收(用)华侨投资企业和华侨投资开发用地应当补偿。

  (九)明确了华侨捐赠权益保障问题。

  四省市《条例》均支持、鼓励和引导华侨参与当地建设、通过捐资捐赠等方式兴办社会公益事业,华侨捐赠人享有留名或冠名纪念的权利,表彰奖励有突出贡献的华侨。针对实践中经常发生对华侨捐赠款物保管不善、擅自改变用途等情况,四省市作了如下规定:一是华侨捐赠财产及其增值不得侵占、挪用和损毁;二是捐赠物被征收(用)或调整用途的,应事先征得捐赠人同意并给予补偿;三是加强华侨捐赠款物管理,定期将捐赠款物管理使用情况告知捐赠人。

  福建省和上海市还明确规定对华侨捐赠项目造册登记,完善华侨捐赠信息发布和查询制度。广东省和湖北省还明确规定华侨捐赠的财产用于慈善事业和公益事业的可以享受相关税收等优惠政策。

  (十)明确了促进华侨文化保护及华文教育要求。

  涉侨历史文化遗产是凝聚侨心、维系侨情的桥梁和纽带,华文教育是强化民族认同和文化认同的重要载体。因此,福建和上海《条例》要求政府加强华侨历史文化遗产的保护、利用,整合各种资源,发挥政府及其侨务、教育等部门的力量,通过政策、资金、师资、教材等方面扶持华文教育基地建设和海外华文学校,还鼓励有条件的学校和个人参与海外华文教育。

  (十一)对外籍华人权益的保护。

  鉴于外籍华人在境内的合法权益保护工作缺乏相应法律规定,广东、福建和湖北三地《条例》均规定除法律、法规规定不可享有的特定权利外,允许参照本《条例》执行对外籍华人合法权益的保护。上海《条例》则规定外籍华人在该市的正当权益,按照法律、法规和该市有关规定予以保护。

  湖北省特别规定赴香港、澳门特别行政区定居人员在该省的合法权益保护可以参照湖北《条例》执行。

  三、四省市《华侨权益保护条例》的各自特色

  《广东省华侨权益保护条例》是国内第一部针对华侨权益保护的地方性法规,对华侨的人身、财产、社会权益等都作了规定。广东对华侨回国定居的要求规定得比较详细;在该省离休、退休后出国定居的华侨回该省临时就医的,可以按照国家和该省有关规定享受离休、退休医疗待遇。

  福建省作为传统华侨大省,其《条例》的特色有:出于人道主义等考虑,华侨因境外直系亲属病危、死亡或者处理境外财产等特殊情况急需出境,需要在该省办理相关手续的,出入境管理有关部门应当优先办理;华侨投资企业在政府部门采购领域享受与内资企业同等待遇,有权参加各级政府组织的招投标。

  湖北省作为中部地区教育科技大省,有着大批改革开放后取得海外永久居留权的华侨,其中从事高新产业者居多,在制定《条例》时,对华侨参与创新创业以及对华侨的服务与保障作出了特别规定,以留住归侨人才的心。湖北《条例》第三章为“投资创业保护”,用六条规定保护创新创业;第四章为“服务与保障”,用四条对主管部门依法履职、涉侨信息发布与咨询、华侨权益受侵害的救济途径等做出了详细规定,使得华侨获取相关信息更加便捷,进而能更好地维护自身权益。湖北《条例》规定了符合条件的华侨可以领取居住证,华侨在本省居住六个月以上,具备有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读等条件之一的,可以依法申领居住证,享受居住地基本公共服务和便利。

  上海市作为我国国际化程度较高的城市,其《条例》非常具有国际化特色,如鼓励华侨发挥海内外联系广泛的资源优势,参与和服务国家发展战略实施;规定了金融自由,华侨依法投资、经营获得的利润、其他收入和清算后的个人资金等各项合法收益,可以依法汇往境外;明确提出加强对华侨的知识产权保护,依法维护华侨作为知识产权申请人和权利人的合法权益;鼓励华侨在战略性新兴产业和现代服务业、先进制造业等领域创新创业。

  广东、福建、湖北和上海四省市《华侨权益保护条例》依照宪法以及其他有关法律的规定,将散见于国内各类法律、法规、规章和规范性文件中对华侨权益保护的内容系统整理综合,并在不违背国家法律、政策的前提下进行了一些创新。这四省市《条例》的出台,为当地侨务部门依法行政提供了地方法规依据。同时,这种先行先试的经验给国家和其他地方华侨权益保护立法提供了有益借鉴。

  (作者单位:暨南大学法学院)



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