新中国归侨侨眷扶持政策的发展演变

　　以政策内容和特征为依据，新中国归侨侨眷扶持政策大致可分为四个时期。

　　从建国初期到70年代：安置中救济

　　从20世纪50年代起，中国政府开始大规模接受来自东南亚等国的归难侨，并实行集中安置和分散安置相结合的政策。这些归难侨多仓促回国，又经长途跋涉，生活困顿，需要政府救助。因此，安置归难侨的过程本身也是一个救济归难侨的过程。在各方努力下，归难侨的基本生活得以保障。

　　安置过程中，政府关注到归难侨中的特困群体。1952年7月，华侨事务委员会主任何香凝强调要“妥善救济”归难侨中的孤儿残老。对于这部分人，主要由民政部门按一般社会救济标准分类救济。1959-1961年三年自然灾害，一些散居归侨生活困难，民政部门按照当地社会标准救济后，问题仍未解决，1962年7月内务部发出《关于适当提高散居在城市和农村的归国华侨的救济标准的通知》，确立了“略高于当地社会困难户”的适当照顾原则。

　　生产扶持也受到政府关注。1952年何香凝指出，对归侨长久救济不是积极的办法，如何组织他们参加生产，才是我们今后积极的步骤。1955年全国人大一届二次会议华侨代表组主张,归侨救济款应主要用于农业生产与开荒。但由于精力和财力所限，除集中安置归难侨外，生产扶持工作未普遍展开。

　　总之，由于新中国初建，归侨安置工作又应接不暇，此期归侨侨眷扶持以归难侨生活救助为主。

　　“文革”后期至80年代中期：补偿性生活救助

　　“文革”后期，考虑到一些回国后未予安置的革命老归侨生活存在困难，1972年河北省决定给予这部分群体生活补贴。但受环境影响，实践中多强调“防止特殊化”，“适当照顾”原则未能贯彻。直至1975年外交部、财政部下发《关于对原在国外侨团、侨校、侨报长期工作的老归侨生活补助问题的规定》，由民政部门给予这部分群体定期生活救助。

　　由于“文革”期间一些归侨遭受迫害，1980年国务院批转国务院侨办、公安部《关于对刑满释放、解除劳教后留劳改单位就业的归侨处理意见的报告》，要求对这部分归侨视情况予以妥善就业安置或由民政部门给予救济。1982年民政部等发出《关于分散居住的归国华侨救济费的通知》，强调各地应本着适当照顾的精神自行办理散居归侨救济问题。从而恢复了对散居归侨“适当照顾”的救济原则。可见，此期归侨侨眷扶持政策带有明显的拨乱反正和补偿性质，救济层面仍主要限于贫困归侨的生活。

　　80年代中期至20世纪末：以生产扶持为重

　　此期在继续坚持对贫困归侨生活救助的同时，重点强调对他们的生产扶持。

　　1984年11月，国侨办下发《关于解决贫苦归侨生活困难问题的意见》，强调对贫困归侨要克服单纯依赖救济思想，着重“扶志”“扶本”，并要求各地侨务机构拟订扶持规划，分期分批帮助当地贫困归侨脱贫致富。这标志着归侨侨眷扶持工作由“扶贫”向“脱贫”转变。

　　实践中，生产扶持最先在华侨农(林)场展开。针对其时华侨农场普遍经济落后的现实，1985年中共中央、国务院发出《关于国营华侨农场经济体制改革的决定》，强调改革农场经济体制，调整产业结构，实现自我脱贫。同时还给予农场免税、贴息贷款等优惠政策，以提升农场发展能力。1995 年后，农场扶贫纳入地方扶贫规划。

　　相关部门也先后出台《关于大力开展扶持归侨、侨眷治穷致富工作的通知》(1987)、《关于归侨侨眷在经商办企业中给予优惠照顾的通知》(1989)，扶持归侨经商办厂、发展生产。由于脱贫需要家庭的整体投入，相关政策也延伸至侨眷。根据中央精神，一些省市也出台了鼓励侨属企业发展的政策，如《广州市侨属集资企业管理办法》(1987年)，《广东省侨属企业管理规定》(1992年)等，以减免税费等优惠措施鼓励归侨侨眷创办企业。

　　对无劳动能力归侨群体的救助仍然继续。1984年国务院侨办要求各地调查贫困孤老归侨情况，并拨款救济。1992年国务院侨办、民政部转发广东省侨办、民政厅《关于做好鳏寡孤独、年老归侨生活困难照顾的通知》，要求各地将鳏寡孤独、年老归侨纳入五保。

　　20世纪末以来：全面救助体系的初步构建

　　此期各级侨办单独或者联合扶贫、民政等部门出台了大量归侨侨眷扶持政策，涉及贫困归侨侨眷的生活补助、住房、医疗救助、就业培训、扶贫开发、子女教育等方面，其中具有统领性的有2007年国务院侨办、扶贫办《关于将散居农村贫困归侨侨眷纳入扶贫规划的通知》，2008年国务院侨办《关于实施“归侨侨眷关爱工程”的意见》，2010年国务院侨办等部门《关于做好散居困难归侨侨眷的扶贫救助工作的意见》，2016年国务院侨办《贫困归侨侨眷脱贫攻坚五年计划》等，这些均为此期归侨侨眷扶持工作指明了方向。为解决扶持经费问题，2002年财政部、国务院侨办颁布《华侨事业费管理暂行办法》，于华侨事业费中单列归侨生活困难补助费。不少省份下拨了归侨扶持专项资金，闽粤等重点侨乡还借助侨力扶持归侨侨眷。

　　华侨农场的发展问题最先得到关注，继续减轻农场社会性、政策性负担仍是首要任务。如广东省从2002年开始筹措资金，解决困难农场职工养老保险一次性补缴统筹金问题。同时，对农场基础建设、归难侨危房改造予以扶持，并拨款支持农场特困户发展生产，成效显著。

　　鉴于集中安置归侨问题已初步解决，2007年《关于将散居农村贫困归侨侨眷纳入扶贫规划的通知》出台，自此散居贫困归侨侨眷成为归侨侨眷扶持的重点对象。而2010年《关于做好散居困难归侨侨眷的扶贫救助工作的意见》为此后的散居归侨救助工作指明了方向。

　　各地根据中央政策精神出台了相应的实施细则，并加强了归侨侨眷扶持领导机制和工作机制建设，散居贫困归侨侨眷救助体系日趋完善。实践中，各地多将贫困归侨侨眷优先纳入扶持规划，并在就业培训、产业扶贫等方面对之实行同等优先照顾。近年来，在精准扶贫战略推动下，各地注重“因人施策、分类救济”，为具有劳动能力的贫困归侨侨眷推出“个性化”的帮扶措施，归侨侨眷扶持日益“精准”。

　　在此期间，制度化的生活救助机制初步形成，这归功于各项城乡社保制度的建立。各地将符合条件的困难归侨侨眷同等优先纳入城乡低保、医保体系，并积极引导和帮助困难归侨侨眷参加各类养老保险。同时，中央和各地还安排华侨事业费，对低保归侨侨眷或有特殊困难的老归侨进行补助。近年来，各地还加大了对贫困老归侨的救助力度，并对贫困归侨侨眷治病、建房予以补助。

　　综上，中国政府对不同时期贫困归侨侨眷的关注程度、救助范围和救助方式有所不同。大致说来，新中国成立至改革初期，主要关注其生活救助问题，救助标准略高于国内一般群体。改革初期，基于补偿考虑，相应政策恢复，救济范围有所扩大；上世纪80年代中期开始，政府重点关注生产帮扶问题，通过政策倾斜鼓励生产自救；21世纪以来，生活救济和生产扶持、临时救助和制度救济、政府救助和社会救助等多管齐下，对贫困归侨侨眷的全面救助体系初步形成。

　　新中国归侨侨眷扶持政策的特点

　　与国家扶贫战略同步。归侨侨眷扶持是新中国扶贫战略的一部分，因此与新中国扶贫战略步调一致。在新中国建立初期，对贫困归侨侨眷的救济主要依靠民政部门按照一般社会救助标准救助。改革开放之初，注重通过华侨农场体制改革促进农场生产力发展，提升农场归侨侨眷生活水平。1995年华侨农场改为由地方人民政府领导之后，农场扶持更是直接纳入地方扶贫规划，紧跟国家扶贫战略安排。当然，归侨侨眷扶持工作又有一定的特殊性，这不仅因为侨务本身的涉外性和政治性，也因为归侨侨眷致贫有其特定的历史背景，加之华侨农场长期相对独立运作，因此，在1995 年之前，一些归侨侨眷扶持部署细节，如归侨侨眷扶持战略落实时间、扶持内容、扶持方式等的选择上又有一定特殊性，“适当照顾”原则也长期贯穿于归侨侨眷扶持战略当中。

　　具有阶段性和承继性。如前所述，新中国归侨侨眷扶持政策呈现出明显的阶段性，扶持的主客体、方式、程度等在不同时期有所不同。但仍有一些基本的精神和原则贯穿各个阶段，如分类救济和适当照顾原则即是如此。建国初期，分类救济主要体现在对集中安置归侨和散居归侨救济费来源和救济标准的区分上，前者补助费列入中央预算，后者由民政部门按当地社会困难户救济标准给予救济。集中安置归侨与散居归侨的分类救助，在改革开放后得以沿用。近年来，在精准帮扶的要求下，分类救济还体现在对不同背景贫困归侨侨眷的救济方式不同，如对于有劳动能力和无劳动能力的救助方式明显不同。“适当照顾”原则最早于1962年提出，此前，河北、江苏等地对贫困归侨的补助标准就略高于国内一般贫困群体。改革开放后，无论是对低保归侨的额外生活补助，还是强调将贫困归侨同等优先列入扶贫规划、优先安排扶贫资金、优先实施扶贫项目等，均体现了“适当照顾”。再如“因地制宜”也一直为不同时期的归侨侨眷扶持政策所强调。这表明，新中国归侨侨眷扶持政策有其承继性。

　　常态扶持与临时扶持相结合。新中国成立以来，对贫困归侨侨眷的帮扶一直就是常态扶持与临时扶持相结合，不同的是，初期常态扶持主要是按照相关政策享受生活补助，而自20世纪90年代开始，则转由各类社会保障制度(低保、医保和养老保险)统筹管理，统一支付。另一方面，对于因灾因病陷入困境的归侨侨眷，政府的临时救助也从未中断。有时，常态扶持与临时扶持还结合在一起。如为配合党和国家的扶贫战略，或为集中攻克某一扶持难题，某些地区会开展归侨侨眷扶持的集中治理，这种集中治理既是对扶持制度的落实，也有一些临时救助内容。事实上，常态扶持和临时扶持，一个注重持续发力但涉及面或受益度有限，一个注重临时助力但效果难以持续，合则有互补效果。

　　灵活务实和日臻完善。新中国归侨侨眷扶持的对象、主体、内容、方式、程度等并非一成不变，而是随着国情、侨情及中国扶贫战略的变化适时调整。一些政策的出台也是务实之举，如河南平顶山市对贫困归侨生活救助建立动态化补助机制，困难归侨及其配偶的补助标准和经费支出，将根据各地城镇最低生活保障线标准的变化和补助人数的变化动态调整。这种做法更加合理，也合乎贫困归侨侨眷的实际需求。

　　日臻完善主要体现在以下方面：一是扶持内容和扶持对象更加全面。整体而言，1984年之前归侨侨眷扶持偏重于生活救济和物质层面，之后不仅关注生活救助，也重视生产帮扶和精神扶持，体现了对贫困归侨的全方位关注。扶持对象初期主要是归难侨，1984年以后延伸到侨眷。近年来归侨侨眷扶持对象更加宽泛。二是生活救助趋于制度化、统筹化。从20世纪90年代开始，中国社会保障制度逐渐健全，对贫困归侨的生活救助从以前由民政、侨务部门临时救助转向各类社会保障制度负责，并实行同等优先和适当补助保费的做法，这种制度化扶持方式既便于相关部门统筹管理，也使生活救助更加稳定和持续。三是扶持主体由单一到多元。建国初期，扶持主要由侨务和民政部门负责，主体相对单一。20世纪80年代中期生产扶持受到重视之后，扶贫、教育、金融、海关等主体相继参与。近年来，各地还积极争取社会力量的支持参与。四是扶持工作更有规划，机制更完善。近年来，归侨侨眷扶持方案自上而下频繁出台，并初步形成以2010年国务院侨办等九部门《关于做好散居困难归侨侨眷的扶贫救助工作的意见》及《贫困归侨侨眷脱贫攻坚五年计划》为指导、各地贫困归侨侨眷救助政策为主体的归侨侨眷扶持政策体系，同时还加强了归侨侨眷扶持的领导机制和工作机制建设，使扶持实效更加显著。

　　新中国归侨侨眷扶持政策评析

　　新中国归侨侨眷扶持政策演变受到众多因素的影响：一是我国国情、国力和社会发展程度的变化对归侨侨眷扶持政策影响深远。新中国建立初期，百废待兴，此时大规模接待安置归难侨已属不易，对贫困归难侨的救助也仅限保障贫困归侨的基本生活需要。20世纪80年代中期之后，伴随着国内对生产力的持续关注，政府开始关注贫困归侨侨眷的生产问题，归侨侨眷扶持从单纯的“扶贫”向“脱贫”转变。之后，随着中国国力的不断提升以及社会保障制度的不断完善，归侨侨眷扶持范围扩展、力度加大，并逐渐纳入制度化轨道。同时，随着民众慈善意识的增强及社会组织的发展，新时期归侨侨眷扶持主体更加多元化。二是政府对“侨”的看法直接影响到归侨侨眷扶持政策的发展。如新中国建立初期，基于对海外华侨强烈的责任感，中国政府将大批归难侨接回安置，并对困难归侨进行救助。改革开放之后，归侨侨眷扶持工作也受到格外关注，相关政策获得较大发展。三是党和政府的扶贫战略和扶贫观念直接影响到归侨侨眷扶持战略。如建国初期近乎平均主义的分配与社会救济相结合的反贫困战略，决定了归侨侨眷扶持主要以生活补助为主。

　　当前，归侨侨眷扶持工作已被纳入中国整体扶贫规划当中，归侨侨眷扶持政策也已日臻完善，扶持实效显著。

　　(作者系华侨大学政治与公共管理学院教授)