通过立法途径更好地保障华侨各项权益，增强他们的凝聚力和向心力，是一项十分重要的工作。目前，地方政府关于华侨权益保护立法工作稳步推进，进一步完善了华侨权益法律法规体系，为加强华侨权益保护提供了丰富的实践经验。

　　华侨权益保护的立法扫描

　　党和政府历来高度重视侨务工作，注重维护华侨权益。上世纪80年代前，我国的侨务立法主要体现于国家层面上的宪法、法律、行政法规和国务院部门规章。如1954年《中华人民共和国宪法》第23条规定：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、军队和华侨选出的代表组成”。第98条规定：“中华人民共和国保护国外华侨的正当权利和利益”，为华侨行使权利提供了宪法依据。1953年《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》规定了华侨的选举权和被选举权，并特别明确“国外华侨得单独进行选举”和“国外华侨应选全国人民代表大会代表三十人”。1950年《土地改革法》、1953年《政务院关于解放前银钱业未清偿存款给付办法》、1955年《市镇粮食定量供应暂行办法》等也对华侨事务进行强调。1958年《户口登记条例》以法律形式明确了归国华侨的户口登记申报程序。 1957年《国务院关于高级脑力劳动者食用植物油补助供应的规定》、1958年《海关对归国华侨携带行李物品优待办法》《海关对进出口礼品放行办法》、1964年《外国人入境过境居留旅行管理条例》对华侨的生活物资和出入境的程序给予优待。

　　党的十一届三中全会以来，我国围绕华侨的各项权利需求，相继颁布和实施了一系列中央和地方保护华侨权益的法律法规。这些法律法规包括两大类，即涉及华侨权益保护内容的一般性法律法规和针对华侨设置的特别法规和条例。具体而言，对华侨权益的保障主要涉及到政治权益、财产权益、文化教育权益、劳动权益、社会保障权益、出入境权益、房产权益、司法诉讼和救济权利、国籍问题等方面。

　　中央层面，1990年《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的颁行是我国侨务立法工作的重要里程碑。该法对归侨侨眷及华侨的特定权利进行了单独列举，涵盖了包括土地、房屋、投资产业、社会保险等方面的财产权以及接受社会救济、取得侨汇和获得赠与和遗产的民事权利。这部法律出台后，1993年7月19日国务院颁布了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》(2004年修订)，各地也都相继出台相关的实施办法，使得归侨侨眷及华侨的相关权益得以落实。

　　地方立法始于改革开放之后。1979年7月全国人大通过《地方组织法》，赋予省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域具体情况和实际需要，制订和颁布地方性法规的权力。2015年3月修订通过的《中华人民共和国立法法》将地方立法权主体范围进一步扩大，设区的市被赋予地方立法权，开启了地方立法的新里程。

　　华侨权益保护的地方性立法首先是以单项法规的形式来保护华侨的具体权益，基本上是“一法规一权益”，如关于华侨投资类权益保护的规定有1991年的《贵州省鼓励外商和华侨、港澳台同胞投资的优惠政策规定》、1992年的《贵州省鼓励外商和华侨港澳台同胞投资条例》《浙江省关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》、1998年的《福建省保护华侨投资权益若干规定》、2002年的《四川省华侨投资权益保护条例》等；关于华侨捐赠类权益保护的规定有1990年的《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》、1991年的《山东省华侨捐赠管理暂行办法》、1995年的《浙江省华侨捐赠条例》、1997年的《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》《上海市华侨捐赠条例》、2000年的《江苏省华侨捐赠条例》等；关于华侨私有房屋类权益保护的规定有1994年的《广东省城镇华侨房屋租赁规定》、1997年的《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》《广东省人民代表大会常务委员会关于扶持贫困华侨农场经济发展的决议》、 2004年的《广东省拆迁城镇华侨房屋的规定》等。

　　近年来，多地陆续开展综合性华侨权益保护立法的试点和创新工作。《南京市华侨权益保护条例》2015年7月1日正式施行，《广东省华侨权益保护条例》2015年7月31日通过，《上海市华侨权益保护条例》2016年12月1日正式实施。2016年起，福建省逐渐形成了“一办法、两条例、两规定”的地方性涉侨法规体系，即《福建省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》《福建省华侨权益保护条例》《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》《福建省保护华侨投资权益若干规定》。

　　此外，湖北、四川、浙江、海南、贵州等省也相继出台了华侨权益保护条例，综合性、地方性华侨权益保护立法的趋势愈发明显。

　　华侨权益保护的地方立法经验

　　地方性华侨权益保护立法，为华侨权益保护积累了丰富经验，总结华侨权益保护地方立法经验意义重大。

　　1.贯彻上位法，彰显地域性

　　地方立法是为地方经济社会和居民生活工作服务的，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。地方性法规规章不得同宪法相抵触，即“不相抵触”原则 。华侨权益保护国家层面的法律依据主要是《宪法》《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》和《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》。华侨权益保护的地方立法贯彻上位法的主要表现：一是制定上位法的实施办法，修订废除与上位法相抵触的法规规章。《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》和实施办法颁行后，各省、自治区、直辖市相继颁布了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的实施办法或实施规定。目前，除西藏自治区外，其他省、自治区、直辖市都颁布了各自的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的实施办法或实施规定，绝大部分省、自治区、直辖市修正了归侨侨眷权益保护方面的地方法规。二是地方综合性华侨权益保护条例的制定以宪法和《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》为依据。如《南京市华侨权益保护条例》规定，为了保护华侨合法权益，根据宪法和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。《广东省华侨权益保护条例》规定，为了保护华侨的合法权益，根据宪法和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。其他地方的综合性华侨权益保护条例均有此类规定。三是地方性华侨单项权益保护立法贯彻执行上位法。《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》规定，为保护华侨捐赠兴办公益事业的正当权益，加强受赠管理，根据宪法和国家有关规定，结合本省实际，制定本条例。《上海市华侨捐赠条例》规定，为加强华侨捐赠工作的管理，保护和鼓励华侨爱国爱乡热情，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。

　　华侨权益保护的地方立法具有鲜明的地方特色。地方性华侨权益保护立法结合本地实际情况，因地制宜，凸显地域特性，几乎所有的地方性立法都在其正文明确了“结合本省实际情况”“结合本市实际情况”等内容。事实上，华侨权益保护的地方性立法的确反映了各省区市的实际需求，凸显了各地的地方特色。《广东省华侨权益保护条例》第21条明确规定鼓励和支持华侨投资兴办产业，第22条到第27条分别对保护华侨投资经营权、投资财产权、生产经营土地确权、企业投资开发用地征收补偿、招投标权益等作了规定。《上海市华侨权益保护条例》突出鼓励华侨参与和服务国家和上海发展战略，规定华侨中来沪定居工作或者创新创业被认定为高层次人才、原户籍注销地非本市的，其本人、随同其回国的配偶、子女或者国内随同其调动、迁移的配偶以及其十六周岁以下或者在普通中学就读的子女，可以按照本市有关规定，向市人力资源社会保障部门申请办理本市常住户口或者《上海市居住证》。

　　2.过程民主化，内容创新性

　　华侨权益保护的地方立法民主化包括立法过程和公众有序参与的民主化。《广东省华侨权益保护条例》的立法过程就体现了地方立法民主化过程。2011年，为做好《广东省华侨权益保护条例》的起草、审核、修改和审议工作，广东省侨办、政府法制办、人大侨委、人大法工委相互支持、密切配合，分别在广州、深圳、北京召开征询意见会，广泛听取法律专家和著名律师意见，对草案反复修改，推动《广东省华侨权益保护条例》在第十二届广东省人大常委会第十九次会议第二次全体会议上表决通过。通过公开立法活动，提高了公众参与地方立法实践的热情，增加了公众参与地方立法的民主程度。

　　《上海市华侨权益保护条例》的立法过程也充分体现了科学立法、民主立法的要求。2013年，上海市十四届人大常委会将华侨权益保护立法建议项目列入2013—2017年立法规划。起草过程中，立法工作小组召开了多场座谈会，广泛听取和征求市政府有关部门、基层侨务部门、在沪华侨华人、侨资企业负责人、海外侨团负责人、专家学者等各方面的意见和建议，形成的草案通过解放日报、上海法治报、东方网、新民网、上海人大网、“上海人大”微信公众号等媒体向社会公开征求意见，最终经上海市十四届人大常委会第三十二次会议表决通过。

　　华侨权益保护的地方性立法亮点纷呈，多有创新，其中最大的亮点是对华侨参政议政的权益以法律形式明确下来。如《广东省华侨权益保护条例》规定，在本省的华侨，可以依法申请成立社会团体并开展活动，社会团体的合法权益和合法活动受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。《福建省华侨权益保护条例》规定，县、乡两级人民代表大会代表选举期间在省内的华侨，可以参加原籍地、原居住地或者现居住地的选举；县级以上地方人民代表大会可以邀请华侨列席会议；省、设区的市和侨务重点县(市、区)可以邀请华侨作为政协特邀委员；县级以上政治协商会议可以邀请华侨列席会议。

　　3.适应客观需求，凸显探索性

　　华侨权益保护地方立法适应了地方和时代需要，是对经济社会发展法律需求和侨务实践工作中面临问题的有效回应。《福建省华侨权益保护条例》立足省情、适应侨情变化的实际需要，对海外侨胞新关切和新诉求积极回应。《上海市华侨权益保护条例》同样适应上海市建设“四个中心”(国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心)和具有全球影响力科创中心的需要，为在上海创新创业的海外高层次人才提供法制保障。

　　我国各地华侨权益保护立法是华侨权益保护方面的“先行先试”，具有先行性和探索性，有诸多方面的创新性，如华侨成立社会团体，华侨知识产权保护，华侨在农村宅基地权益保护，华侨出国定居后土地承包经营权保护，华侨投资企业参加政府采购等，较好地回应了海外侨胞的新关切和新诉求，为更高层面立法积累了丰富经验。

　　4.问题导向性，注重操作性

　　《中华人民共和国立法法》规定，地方立法一方面要结合本地经济、民情、风俗等现实需求，另一方面要求地方立法与解决当地实际问题结合起来。华侨权益保护地方性立法大多体现了问题导向原则。如《广东省华侨权益保护条例》规定华侨私有房屋符合法律、法规和本省有关规定的，房产登记发证机构应当依法登记发证。历史遗留的华侨房屋问题，按照国家和本省有关规定处理。华侨对私有房屋享有占有、使用、收益和处分的权利，任何组织和个人不得非法侵犯，解决华侨权益保护中的突出问题。《上海市华侨权益保护条例》体现了鼓励华侨参与国家和上海建设的导向，规定华侨在上海就业，可办理社会保险各项手续；经与用人单位协商一致，可缴存、提取和使用住房公积金；可以参加专业技术人员资格考试和专业技术职务任职资格评审；可按规定购买自住商品房等。

　　华侨权益保护地方性立法比较注重实际可行性和可操作性，重视法律法规的实行效果。首先，地方性立法内容中每条规定都可以在相关法律、法规、规章和规范性文件找到依据，具有合法性。其次，大多数条文的规定都比较具体，对现实生活中问题较多的华侨房屋、华侨投资、华侨捐赠等权益的保护，以及侵权的处罚等，尽可能具体规定，增强可操作性。如《上海市华侨权益保护条例》规定：华侨子女回国就读上海实施义务教育的学校，其父(母)在上海就业或者其有血缘关系的直系亲属监护人具有上海户籍的，与具有上海户籍的适龄儿童、少年享受同等入学待遇；原户籍注销地为上海的华侨，出生在国外并且其配偶或者父母一方具有上海户籍的华侨，申请回上海定居，符合条件的，上海市侨务部门应当核发《华侨回国定居证》，公安机关据此为申请人办理常住户口登记手续。对违法干预或者侵犯华侨投资设立企业经营管理自主权，违法侵犯华侨对其私有房屋依法享有的占有、使用、收益和处分权利，向华侨摊派或者强行募捐、违反华侨捐赠意愿使用捐赠款物或者挪用、侵占华侨捐赠财产等违法违纪行为，《上海市华侨权益保护条例》也明文规定予以相应行政处分并追究刑事责任。

　　5.视野全球化，范围清晰化

　　华侨权益保护地方立法全球化视野主要表现在立法保障华侨回国定居的权益。跨国移民是全球化的要素和产物，华侨华人是国际移民的重要组成部分。基于华侨作为跨国移民的特殊性考量，各地华侨权益保护立法均规定了华侨回国定居的权益。如《广东省华侨权益保护条例》规定：华侨申请回本省定居，由拟定居地县级以上人民政府负责侨务工作的部门受理。拟定居地为原户籍注销地，符合以下条件的，负责侨务工作的部门应当核发华侨回国定居证，公安部门依法办理落户手续。《海南省华侨权益保护条例》规定：华侨申请在本省定居，符合本省规定条件的，由县级以上侨务主管部门受理并核发华侨回国定居证明，公安机关依据华侨回国定居证明和其他需要交验的材料为申请人办理常住户口登记手续。国内外身份信息不一致的华侨，申请在本省落户，经核实符合规定条件的，按照前款规定办理。符合海南自由贸易港建设需要、属于本省引进的华侨人才，按规定办理在本省落户手续。

　　地方立法实践使得华侨权益保护立法范围逐渐清晰化，主要涉及华侨选举资格、参政议政、人权保障、回国安置、户籍管理、投资贸易、捐款捐资、合作联营、外汇兑换、税收利润、财产继承、婚姻家庭、归国探亲、国籍管理、子女入学升学、华侨教育、救济贫困华侨、劳动和社会保障、企业经营、民事诉讼、组织社团等方面。需要特别指出的是外籍华人权益也获得了立法保护。地方华侨权益保护条例明确外籍华人参照华侨权益保护规定执行，但前提是除法律、法规规定不可享有的特定权利外。

　　总体上看，华侨权益保护地方性立法取得了重要进展，积累了丰富的实践经验，各地特别是侨乡地区可借鉴现有相关省市关于华侨权益保护的地方性立法的实践经验，积极推动本地华侨权益保护的地方性立法工作。

　　(参考文献略。作者系华侨大学法学院教授、华侨大学侨务法研究中心主任）