据统计，参与捐赠广东省的海外侨胞和港澳同胞，遍布世界100多个国家和地区，捐赠总额近370亿元。因此，做好侨捐资产的监督管理工作，使之发挥应有的社会效益，对推动华侨捐赠的良性循环，发挥侨力，建设和谐广东有着十分重要的积极作用。但目前一些地方和单位在处理华侨捐赠财产时，或者是由于观念的模糊，或者是利益的驱动，出现了侨捐财产流失的现象，做好侨捐财产的监督管理工作非常紧迫。

　　一、华侨、港澳同胞捐赠的基本情况及捐赠财产管理现状

　　(一)华侨、港澳同胞捐赠的基本情况

　　从1978年到2006年，华侨、港澳同胞在广东省捐款赠物总额折合人民币近370亿元，占全国侨捐总数的70%。兴办公益事业项目3万多宗，捐建道路、桥梁、学校、医院、图书馆、体育馆等项目逾2.4万个，建立各类公益事业基金会近3000个。近几年，华侨、港澳同胞的捐赠在广东省出现新的变化，呈现上升趋势。华侨捐赠领域、地域也不断扩大，从相对集中捐建文、教、卫基础设施转到兼顾资助学生、捐赠图书和扶贫救灾等多方面，并开始向山区、贫困地区发展。侨胞的无私捐赠及其兴建的项目遍及全省各行各业，对广东经济社会文化的发展起到了重要的促进作用。正因此，“侨胞热心捐办公益事业”曾被评为“广东省改革开放十件大事”之一。

　　(二)侨捐财产管理现状

　　对于华侨华人、港澳同胞热心家乡公益事业的善行义举，我国政府一向采取欢迎和鼓励的政策，有明确的管理和监督法规，最基本的是要求必须贯彻“捐赠自愿、接受自用”的原则，严禁向外劝募、强迫捐赠。1997年广东省人大常委会颁布《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》，进一步规范华侨捐赠管理工作，有效地保护华侨捐赠兴办公益事业的热情。总的说，广东省华侨、港澳同胞捐赠管理工作，能够遵循国家和省的有关捐赠法规，基本做到按程序办理捐赠，根据捐赠人意愿落实项目，受赠单位管好、用好、维护好侨捐财产，侨务部门加强监督，侨捐财产发挥良好的社会效益。各级政府也高度重视，采取多种方式对捐赠者给予表彰。但由于多方面的原因，长期以来国内比较注重的是对捐赠过程中双方行为的规范，而对捐赠所形成的财产和项目如何进行监督管理还没有跟上，所以现实生活中也出现了捐赠财产闲置、流失或被侵占的现象。如有的华侨大厦被转让变卖，华侨捐建项目被大量拆除，或被改变公益用途而变成为团体或个人牟利的工具等。目前全省闲置侨捐学校逾150所；被省停业整顿金融机构冻结的公益性基金款项达到近1亿人民币；被投入政府主管公司运作而变为死帐的侨胞、港澳同胞公益性捐款超过1亿6千万元港币。

　　二、华侨、港澳同胞捐赠财产监督管理工作存在的主要问题

　　(一)捐赠的使用方式和范围过于传统和分散，缺乏统筹规划和必要引导。侨胞对家乡的捐赠很大程度是出于一种关心桑梓的情怀，其捐赠往往以个人的主观愿望为导向，以家乡的需求为基础，如果缺乏统筹规划和必要的引导，就会出现重复建设、捐赠效益不高、捐赠资源浪费的现象。这种情况在重点侨乡尤其明显，如近年来进行的中小学校布局调整，侨捐学校被合并、关闭的仅开平市一地就有27所，既造成捐赠资源闲置浪费，又挫伤了捐赠者的积极性。捐赠的效益大打折扣，侨胞对此的意见也很大。

　　(二)重受赠，轻管理，监管缺位。一些地方和单位重视侨捐项目的引进，并到处劝募，项目引进时热情有加，过后却不加管理，有受赠的愿望而无监管的意识，出现捐赠项目维修多，重建多的现象。有些单位和慈善组织使用华侨捐款不透明，管理不严格，没有制度，出现了挪用、侵占和对捐赠款项黑箱操作的现象，捐赠人捐了钱，而捐赠款物却下落不明。有些是新官不理旧帐，对当前侨捐比较了解，而对历史上的侨捐却不甚了了，既没有建立档案，更不去跟进管理。

　　(三)对侨捐财产的性质缺乏准确定位，部分公益侨捐财产遭变卖转让。华侨捐赠大多用于社会公益事业，而社会对捐赠财产的性质不明确，有的说是国有财产，有的说是集体财产，有的说是单位财产。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，但对公益性非营利的事业单位捐赠财产的性质没有进行界定。对公益事业捐赠财产规定的不明确，为某些单位和个人改变公益捐赠财产的性质或用途，变卖为小团体或个人财产提供了可乘之机。今后，应加强捐赠财产的产权理论研究，严格界定捐赠资产的性质及其产权归属。

　　(四)捐赠的管理体制没有理顺，监管制度不健全，政府侵犯侨捐权益严重。目前，国内的捐赠管理体制没有理顺，政府掌握着对捐赠财产的处置权。而捐赠财产的监管制度和外部监督机制又不健全，以致政府侵犯侨捐权益时，制度约束和民间意见所起的作用非常有限。不少地方的捐赠财产大多是被地方作为国有资产进行转让变卖的，侨务部门只能依靠行政协调解释劝说，但在现行的捐赠管理体制下，单靠某个部门去成功纠正的非常少。

　　(五)捐赠者的权利没有得到充分的尊重和保护。一些地方发生侵犯侨捐权益的事情后，侨胞提出意见，要求予以纠正，侨务部门去干涉，但阻力重重，权利意识大过法律的约束力。这不仅对捐赠人感情和心理产生了严重的伤害，而且严重影响政府和慈善机构及有关受赠单位的形象和公信力，抑制侨胞的捐赠热情，对广东慈善事业的发展不利。

　　三、做好侨捐财产监督管理工作的意见和建议

　　(一)做好捐赠法制建设工作，夯实华侨捐赠项目监管的法律基础。广东省早在1997年就出台了《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》，国家也于1999年出台了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，由于海内外的侨情和我国的法律环境现已发生很大变化，广东省的侨捐监管工作出现了许多新的情况，因此注重侨捐法律法规的建设，将《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》的修订提上重要议事日程，将广东省新形成的政策规定上升为法律，将《条例》中与国家捐赠法相抵触和规定不清楚的地方进行修改就显得十分紧迫。

　　(二)加强民间慈善组织建设，建立华侨捐赠管理工作的组织基础。要做好华侨捐赠的管理工作，就要顺应我国体制改革的大局，做好民间慈善组织的建设，借助民间组织去实施捐赠资产的管理和实现捐赠者的意愿。民间组织的运作应有系统具体的法律进行规范，同时借助媒体和专业团体、社会公众等非政府机制的监督，以保持其公开性。国际上对社会慈善活动和捐赠资产的管理一般来说都不是依靠政府的管制，而是由独立于政府之外的基金会和慈善机构来施行管理。

　　(三)加强和完善制度建设，使侨捐监管工作常规化、规范化、科学化。2005年4月，省人民政府办公厅印发《广东省华侨捐赠公益事业项目监督管理办法》，主要针对华侨捐赠兴建项目和捐赠财产进行监督管理。文件对受赠单位的责任与义务，捐赠人的权利，侨务部门对侨捐财产的管理与监督的职能进行了细化。为落实省政府的文件，省侨办制定了实施方案及有关监管制度，要求各地用两年时间做好全省各地海外捐赠项目的普查确认工作，建立和完善各项监督管理制度。如改变用途报批制度、受赠单位问责制度、审核备案制度、年度检查制度、信息化管理制度、公示制度等。下一步要抓紧落实，对诸如侨捐项目如何保全、平日如何维修，存在于社会各领域的侨捐基金使用如何阳光化等，都要认真研究，具体到单位和项目出台管理细则。

　　(四)制定税收优惠政策，鼓励和推动华侨捐赠。《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定，“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。”即是说，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳企业所得税。2003年9月，财政部、国家税务总局规定：对企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量向中华慈善总会等机构的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。这项政策虽较之于前述规定优惠，但并未惠及向其他慈善组织捐款者。

　　(五)有效配置捐赠资产，使其发挥应有社会效益。要按照捐赠人的意愿和当地的需求有效配置捐赠资产，捐赠开始时就要考虑项目建成后社会效益的发挥，要充分考虑捐赠资产的地理位置、规模和服务对象等。把海外乡亲的捐赠引导投向急需办而政府资金又无暇顾及的事业上，如设立各种公益基金，兴办跨地域服务广的公益事业，建立生产性、开发性、服务性项目等。

　　(六)加强执法检查，做好侨捐侵权案件的处理工作。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定，“侨务部门参与对华侨向境内捐赠财产使用与管理的监督”。《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》更进一步明确规定：“县级以上人民政府侨务工作行政主管部门负责对华侨捐赠事务实施管理和监督。” 但长期以来，侨务部门的侨务执法在社会上的影响力非常有限，很多侵侨案件发生后，主要依靠侨务部门的行政协调，因此很难得到纠正，对违法的单位和个人没有震慑力。今后要重点明确侨务部门对华侨捐赠的监督管理职责，提高其依法行政水平，处理好侨捐侵权案件，在全社会起到警示的作用。

　　(七)建设慈善文化，形成捐赠的良好社会氛围。要加强宣传捐赠法律法规和华侨捐赠对社会的贡献，使广大干部群众从感情和法理两个层面认识到保护捐赠项目和维护捐赠人权益的重要性，自觉树立慈善意识，形成良好的慈善风尚。

　　党中央、国务院明确提出要支持社会慈善、社会捐赠，健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。我们一定要抓住机遇，健全有关法律、制度和组织，加强引导、服务和监管，运用市场化的管理手段，使华侨捐赠发挥最大效益，为建设和谐广东服务。

　　(作者分别系广东省侨办侨政处处长、科长)