2012年6月30日，十一届全国人大常委会第二十七次会议三审通过了《中华人民共和国出境入境管理法》，于2013年7月1日起施行。这部法律集中国公民出境入境，外国人入境出境以及停留居留，交通运输工具出境入境边防检查等为一体，是我国出入境管理方面综合性的法律，也是一部与侨务工作关系密切的法律。它的制定和实施使新形势下出入境涉侨管理工作向现代法治管理迈出了重要的步伐。

　　一、出境入境管理法是一部重要的涉侨法律

　　改革开放以来，中国公民出入境人数急剧增加。据了解，从1979年至1985年，全国公安机关出入境管理部门共审批签发中国公民因私出入国证件约35万人次；2000年审批签发中国公民因私出入国证件310.9万人次，2010年为814.3万人次，2011年也在800万人次以上。目前，我国约有3500万公民持有有效普通护照。这些持有中国有效普通护照在外国居住的中国公民，大多为侨务工作的对象。

　　为加强包括涉侨在内的出境入境管理工作，早在1985年，全国人大常委会就制定了中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法，国务院制定了这两部法律的实施办法，并修订了外国人入境出境管理法实施细则，还制定了出境入境边防检查条例、引进国外专家入境出境居留旅行管理暂行办法等法规。这些法律法规的实施对规范出入境秩序、方便人员往来、服务改革开放大局，发挥了重要的作用。但是，随着我国经济社会的快速发展和对外开放的不断加大，国际交往的日益频繁，包括华侨在内的中国公民出境和华人在内的外国人入境的数量急剧增多。大量外国人来华旅游、访问、从事商务活动，给我国经济社会发展带来机遇，同时也对我国国家安全和社会管理等提出了新的更高的要求。为适应新形势的发展需要，从制度上解决出境入境管理工作中出现的新情况、新问题，制定新的出境入境管理法就显得非常必要。我国公安等部门在总结我国现行出境入境管理制度实施经验的基础上，经广泛征求有关部门意见和建议，起草了出境入境管理法草案。这部法律草案将原来的外国人入境出境管理法和中国公民出境入境管理法等法律以及出境入境边防检查条例等法规集合在一起，使法律规定涉及面比较宽泛，调整范围比较全面，结构更加合理，内容更加丰富。全国人大常委会审议通过的出境入境管理法，共八章93条。第一章总则，即第一条至八条，规定了制定该法的目的，该法适用的范围和基本原则。如规定，中国公民出境入境、外国人入境出境、外国人在中国境内滞留居留的管理，以及交通运输工具出境入境的边防检查适用本法；国家保护中国公民出境入境合法权益；在中国境内的外国人的合法权益受法律保护，但应当遵守中国法律，不得危害中国国家安全，损害社会公共利益，破坏社会公共秩序；还规定了公安、外交等部门行使的职责等内容。第二章中国公民出境入境，即第九条至十四条，规定了包括华侨在内的中国公民出境入境应遵循的准则。第三章外国人入境出境，即第十五条至二十八条，规定了包括华人在内的外国人入境出境应遵循的准则。第四章外国人停留居留，即第二十九条至第四十九条，规定了包括华人在内的外国人在中国停留居留和在中国永久居留应遵循的准则。第五章交通运输工具出境入境边防检查，即第五十条至第五十七条，规定了交通运输工具进出边境接受检查应遵循的准则。第六章调查和遣返，即第五十八条至第六十九条，规定了有关调查或遣返应遵循的准则。第七章法律责任，即第七十条至第八十八条，规定了对违反本规定的人及其机构应承担法律责任的内容。第八章附则，即第八十九条至第九十三条，就有关法律术语及其他特殊情况等做了规定。在上述规定中，大量条款涉及包括华侨在内的中国公民出入境管理，华人在内的外国人入出境管理以及停留居住等方面的制度。因此，这是一部重要的涉侨法律。

　　二、中央“五侨”积极推动出境入境管理法的制定

　　出入境管理工作是一项重要的涉侨工作，是全国人大华侨委员会、国务院侨务办公室、全国政协港澳台侨委员会、致公党中央、中国侨联即中央“五侨”非常关注的一项工作。出境入境管理法也是全国人大华侨委和国务院侨办积极参与制定的一部法律。全国人大华侨委和国务院侨办在推动出境入境管理法出台方面作了大量富有成效的工作，向有关部门提出了不少保护侨胞出入境权益，简化侨胞入出国境手续和便利侨胞在国内停留居留等方面的建议和意见。

　　几年来，全国人大华侨委在这方面开展的工作主要有：一是组织力量开展调研。本届华侨委每年都把调研涉侨出入境管理问题作为工作重点，列入委员会工作计划，开展调查研究，认真听取涉侨部门、海外侨胞和归侨侨眷代表的意见和建议。华侨委还组织调研组前往黑龙江、云南等省进行调研，听取地方公安出入境管理部门对制定这部法律的意见和建议，深入到黑河、瑞丽、勐腊等口岸了解中国公安边防执法队伍依法保护包括侨胞在内的中国公民出入境权益的情况和做法。二是召开会议进行研究。在这部法律起草阶段，华侨委多次召开专题会议进行研讨，通过不同形式征求了20多个省区市人大侨委的意见和建议，并将所收集的意见和建议向公安部和国务院法制办等部门进行反馈。三是听取公安部关于出入境管理工作情况的介绍。本届华侨委两次召开全体会议，听取公安部介绍出入境涉侨管理和出境入境管理法立法工作进展情况的介绍。早在2008年，华侨委召开第四次全体会议，在听取公安部介绍涉侨出入境管理情况时就提出建议：要尽快制定出境入境管理法，使新形势下我国出入境管理工作进一步有法可依，使华侨回国定居审批工作更加规范；要进一步放宽中国“绿卡”的门槛和限制，使更多具备条件的华人获得中国的“绿卡”；在修订出境入境管理法实施办法时，要重视研究华人希望在入出境和在国内居住给予方便的愿望和要求；要重视研究因越南“排华”而被迫到中国云南边境居住的难(侨)民的户口和身份证问题，使他们与国内公民一样享有平等的权益等。公安部高度重视这些建议，积极推进涉侨工作取得新进展：一是通过努力工作，终于将出境入境管理法草案提交全国人大常委会审议，并获得审议通过。2012年4月，全国人大华侨委召开第二十二次全体会议，又一次听取了公安部关于近年来出入境管理涉侨工作和出境入境管理法草案进展情况的介绍。当了解到该法草案中已就华侨回国定居审批程序，华侨在国内凭本人护照证明其身份，华人入出境提供便利等作出规定时，委员会组成人员一致认为这是政府有关部门在涉侨出入境管理制度方面的创新和突破，对进一步规范审批工作程序，明确公安和侨务等部门在华侨申请回国定居的审批职责，满足华侨在国内工作生活需要，解决华侨证明身份难的问题，更好地依法服务华人，加大力度涵养海外侨胞这一重要侨务资源，将产生积极的影响。

　　三、出境入境管理法中护侨、便侨的主要规定

　　出境入境管理法几乎所有条款都与海外侨胞和归侨侨眷关系非常密切，有的涉及华侨出境入境管理问题，有的涉及华人入境出境管理问题；有的涉及华侨申请回国定居应当遵循的准则问题，有的涉及华侨在国内身份证件的使用问题等。这些规定都比较切合实际，符合新形势下出入境管理工作的需要。其中，有以下几个方面的规定需要在此予以强调。

　　一是明确规定了华侨要求回国定居的申请办法。随着中国综合国力的增强，人民生活水平的不断提高，海外侨胞落叶归根的愿望越来越强烈，希望回国定居的人越来越多。近年来，关于定居在国外的中国公民要求回国定居，应向哪个部门提出申请，这是海外侨胞希望予以明确规定的问题之一。我们在出访、接待来访时听到海外侨胞反映，他们要求回国定居遇到递交申请难，审批程序繁，批准人数少等问题，希望国家对此问题尽快予以法律规范，以不断满足他们回国定居的愿望和要求。过去，我国对海外侨胞要求回国定居递交申请和审批程序等问题，主要是在行政法规或规章中予以规定的。2003年，行政许可法颁布实施后，形势要求需要在法律上对此问题作出明确规定。出境入境管理法适应了海内外侨情变化和实施依法治国形势发展的需要，在第十三条对此问题专门作出规定：“定居国外的中国公民要求回国定居的，应当在入境前向中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构提出申请，也可以由本人或者经由国内亲属向拟定居地的县级以上地方人民政府侨务部门提出申请。”这对进一步规范海外侨胞回国定居提交申请，明确公安、侨务部门职责，规范涉侨审批工作程序，满足华侨在国内工作生活需要等，都将产生积极的影响。

　　二是明确规定了华侨在国内身份证件的使用办法。关于华侨在境内办理民事、商事等事宜，本人护照能否作为证明其身份证件的问题，多年来一直是海外侨胞要求解决的最为强烈和最为突出的一个问题。近年来，我们在调研时经常听到海外侨胞反映，根据现行有关规定，中国公民出境定居的，须注销户口，交回居民身份证。这就出现在外国定居的中国公民，即华侨回国从事民商活动时只有护照，没有居民身份证，而护照法规定，护照只是中国公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件，不能作为其在国内办理民商等事宜的有效证件。这就出现华侨在国内大量场合没有能够证明其身份的法定证件问题，给他们在国内生活学习、投资创业等活动带来不少困难和诸多不便。如出现在县乡人大换届选举过程中无法进行选民登记，在一些商业银行无法办理金融业务，购置的动产和不动产，不能进行产权登记等问题。随着我国经济社会的快速发展和对外开放的不断扩大，海外侨胞回国居住、学习就业、投资创业的人将越来越多，他们迫切希望新制定的出境入境管理法能就此问题作出具体规定，使他们在这方面的权益切实得到保护。针对海外侨胞反映强烈的这一问题，出境入境管理法作出了明确的回答。该法第十四条规定：“定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。”这一规定既解决了华侨在国内办理民事商事需要证件的问题，又符合国际惯例和做法，必将受到海外侨胞赞成和拥护。

　　三是明确规定了加强涉侨部门联系、信息共享的内容。我国涉及开展侨务工作的机构和部门较多，这是国情特点之一，也是侨务工作的特色，而涉侨资源的共享已是必然趋势，特别是政府各部门之间实现涉侨资源共享，更是形势发展的迫切需要。然而，由于各种原因，我国在出入境方面尚未实现资源共享。因此，在审议这部法律草案时，全国人大常委会组成人员明确提出要加强包括涉侨部门在内的出入境管理资源共享的意见和建议。这些建议在该法中得到了体现。出境入境管理法第四条规定：“公安部、外交部在出入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”这里所指的“国务院有关部门”实际上包括了国务院侨办等部门，即今后公安部、外交部在出入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院侨务办公室等有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。此外，第五条还规定：“国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。”这就是说，今后公安部、外交部、国务院侨办等有关部门应当建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关出入境管理信息资源的共享，以更好地实施这部重要的涉侨法律。

　　四是明确规定了便利中国侨民出境入境的措施。立法便利侨胞出境入境是出境入境管理法保护侨益的重要内容和特点之一。出境入境管理法第十一条规定：中国公民出境入境，应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他旅行证件等出境入境证件，履行规定的手续，经检查准许，方可出境入境。“具备条件的口岸，出入境边防检查机关应当为中国公民出境入境提供专用通道等便利措施”。为更好地吸引海外优秀人才，出境入境管理法在十五条签证类中增加了“引进人才”类的规定，并在第三十一条中规定：“符合国家规定的专门人才、投资者或者出于人道等原因确需由停留变更为居留的外国人，经设区的市级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构批准可以办理外国人居留证件”；还在第四十七、四十八条中规定：“对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格”；“外国人在中国境内永久居留的审批管理办法由公安部、外交部会同国务院有关部门规定”；“取得永久居留资格的外国人，凭永久居留证件在中国境内居留和工作，凭本人的护照和永久居留证件出境入境。”这些规定都是非常必要和切实可行的，符合国际惯例和实际做法，有利于涉侨部门更好地整合资源开展工作，有利于方便海外侨胞出入国境，有利于引进资金，吸收海外人才特别是华裔优秀人才来国内创业发展。

　　四、进一步完善涉侨出入境管理制度若干建议

　　出境入境管理法颁布后，制定配套的法规规章是完善该法的一项重要工作，对确保法律实施具有重要的意义。因此，有关部门应尽快制定实施办法和相关配套规章。在制定这些规定时，有的是由公安部门牵头起草的，有的是由侨务、人力资源和社会保障、教育等部门牵头起草的。希望有关部门积极主动，相互配合，做好工作，使该法有关涉侨规定落到实处，切实保护广大海外侨胞和归侨侨眷的权益。就制定涉侨规范性文件而言：一是要尽快起草外国人普通签证管理办法，进一步规范普通签证的种类和签发条件和程序；二是要尽快起草华人在中国境内升学、就业、医疗、保险等具体规定，以方便他们在国内学习和生活、居住和养老；三是要尽快修订外国人在中国永久居留审批管理办法，在此方面应当适当降低华人在中国永久居留的审批标准，可以考虑对来华赡养老人的华人给予永久居留权；四是要把实践中比较成熟的做法上升为法规。如对来中国探亲的外国人已在国内拟从事访问、考察、短期学习等活动需要变更签证种类、由公安部门负责进行变更签证种类的做法，仅持一次入境有效签证的外国人有正当理由需要出境后再入境的、由公安部门负责做好增加签证入境次数的做法等，都是比较成熟的做法，建议予以提高和升华，成为法律规范的内容予以一体遵行。

　　出境入境管理法是一部体现海外侨胞和归侨侨眷意志和愿望的法律。我们要积极宣传和认真实施这部法律，并在实践中不断总结好的做法和经验，以进一步推进侨务工作的深入开展和侨务法治建设的不断完善。-(作者系全国人大华侨委员会法案室主任)