2013年NO.6　热点聚焦　作者：沈一波

    时隔27年，推陈出新，《出境入境管理法》和《外国人入境出境管理条例》这两部与中国公民出境入境权利息息相关、与外国人入境出境服务管理密切相连的法律法规先后于2013年7月1日和9月1日起正式实施，1986年实施的《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则也同时废止。以《出境入境管理法》为核心，通过新一轮配套法规的制定工作，我国将逐步形成新的出入境管理法律法规体系，出入境管理工作掀开了新的一页。这些新法律新法规同时也是重要的涉侨法律法规，将对华侨华人出境入境活动带来深远的影响。笔者拟从介绍立法背景、过程、特点入手，解读该法在涉侨出入境管理具体制度上的重要创新，有助于我们了解这部法律，也有助于我们更好地在工作中服务华侨华人。

    一、新《出境入境管理法》的立法背景

我国原有的出境入境管理法律法规大部分制定于上世纪80年代至90年代，这些法律法规对规范出入境管理秩序、维护国家安全、服务改革开放、方便人员往来、促进对外交往发挥了重要的作用，但主要是根据当时经济社会发展和出入境管理活动的形势、特征制定的。随着我国经济社会的快速发展和对外开放的不断扩大，出入境活动和出入境管理面临的形势发生了极大的变化，现行的出入境管理法律法规逐步暴露出一些问题，需要通过制定新法、完善顶层制度设计有效应对。

    (一)出入境数量快速增长，便利往来需求凸显。近年来，随着国家经济和社会的快速发展，我国出入境活动日趋活跃。出入我国对外开放口岸的人员1994年突破1亿人次，7年后即2001年突破2亿人次，再4年后即2005年突破3亿人次，2011年突破4亿人次，出入境人员总量年平均增长率在10%左右；我国改革开放初期，内地居民因私出入境人数占内地居民出入境总数的比重较小，1980年为20%左右，直至2000年因私出入境人数才超过因公出入境人数，而2012年已占内地居民出入境总数的90%以上。出入境活动处于“大发展”时期，增长空间巨大。例如，全国现在有效因私护照持有量约5500万本左右，绝对数不小，但跟我国13亿多的人口比，还是个小数目；外国人一年2700多万的入境量，总量可观，但与我国经济容量和发达国家入境外国人占本国人口总量比例相比，增长潜力巨大。因此，便利人员往来仍然是出入境管理工作的主题，与之相比，现行的出境入境管理存在手续不够简便、与国际通行作法不尽一致等问题，需要及时调整，将一些被实践证明成功的重要改革举措上升为法律规定，更好地促进“走出去、请进来”。

    (二)出入境管理与对外开放关系更为紧密，服务经济社会发展的作用凸显。我国作为发展中国家，促进对外交往和对外开放仍是我国出境入境管理工作的重要任务。改革开放以来，我们不断优化政策措施，促进对外开放和经济社会发展。例如，建立并摸索完善了口岸签证制度(47个城市的对外开放口岸可以为符合规定的外国人办理口岸签证)，对部分国家公民到我国部分地区实施免签证政策，在北京、上海等城市实行部分国家外国人72小时过境免办签证政策(2013年)，颁布实施《外国人在华永久居留审批管理办法》，建立中国“绿卡”制度(2004年)，为投资者、高层次人才等入出境和居留提供便利(2002年起)等措施不断推出，提升了社会开放水平，有力地促进了对外交往和地方经济社会的发展。

    (三)新情况、新问题不断涌现，需要进一步完善管理以有效应对。以外国人入出境为例，改革开放以来，外国人来华数量增长迅速，越来越紧密地参与到我国社会生活各个方面，活动日益多元化，有力促进了我国对外开放和经济社会的发展，但同时也带来许多新问题。外国人入出境管理的形势需求和政策背景已较1985年制定外国人入境出境管理法时发生了重大变化。大量外国人来华旅游、访问、从事商务活动，既给我国经济社会发展带来机遇，同时也对国家安全和社会管理提出了更高的要求。有必要在顶层设计层面进一步完善外国人“入境、居留、出境”全过程的服务管理制度体系，加强外国人入境源头管理，健全外国人入出境活动中的权利义务体系，构建全社会、各行业参与的“大外管”格局，有效整合和利用各种社会管理资源，进一步提高外国人入出境服务管理水平。

    如上所述，出入境管理工作中很多深层次的问题都需要通过立法加以解决，制定一部符合我国国情、有时代特征的出境入境管理法律具有客观的必要性和现实的紧迫性。通过构建一个科学、统一的出境入境管理法律体系，有助于进一步规范出入境管理工作，提高服务经济社会发展的能力，切实维护错综复杂国际形势下的国家主权、安全和利益。

    二、新《出境入境管理法》的制定过程

    2003年10月，公安部在应十届全国人大外事委员会要求汇报对部分代表议案的意见时，正式提出了“制定《中华人民共和国出境入境管理法》”的建议，得到了外事委的支持。2004年12月，公安部成立了《出境入境管理法》起草领导小组和工作小组，启动了相关立法调研工作。2007年10月，《出境入境管理法(送审稿)》经公安部部长办公会议审议并原则通过，2008年1月报送国务院审议。国务院法制办多次征求中央有关单位和各省、自治区、直辖市的意见，对草案进行了反复修改。2011年10月8日，国务院常务会议审议并原则通过《出境入境管理法(草案)》，10月16日，国务院将草案提交全国人大常委会审议。2011年12月26日、2012年4月26日和2012年6月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议、第二十六次会议和第二十七次会议三次审议《出境入境管理法(草案)》。2012年6月30日，十一届全国人大常委会第二十七次会议通过《出境入境管理法》。历经十年，凝聚了许多人心血的《出境入境管理法》终于出台。

    《出境入境管理法》的制定工作也得到广大华侨华人的高度关注。为了增强立法的公开性、透明性，《出境入境管理法》和《外国人入境出境管理条例》在制定过程中分别通过“中国人大网”和中国政府法制信息网向社会公开征求意见，收集到很多意见和建议，其中相当一部分意见和建议来自于广大华侨华人。可以说，《出境入境管理法》和《外国人入境出境管理条例》的顺利出台，得到了广大华侨华人的大力支持，凝聚了广大华侨华人的智慧，也积极回应了广大华侨华人的合理需求，是重要的涉侨法律法规。

    三、新《出境入境管理法》的特点

与原有的出入境管理法律法规相比，以《出境入境管理法》为核心的新出入境管理法律法规主要有以下特点：

    (一)在立法模式上，“统一立法”取代“分散立法”。《出境入境管理法》积极适应我国法治建设发展进程，认真总结改革开放以来出入境执法服务工作的实践经验，整合《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国出境入境边防检查条例》的有关内容，较好地解决了原有出入境管理法律法规衔接配合不够、部分法律条文冲突以及一些规定与后来颁布实施的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律存在矛盾的问题，实现了出境入境管理由“分散立法”向“统一立法”的转变，标志着公安出入境管理法规体系进入了全面更新的阶段。今后出入境管理法规体系在法律层面有三部法律：“国籍法、护照法和出境入境管理法”，其中，从调整范围和业务覆盖面来看，出境入境管理法处于最为核心位置，以其为上位法，将有一系列配套行政法规组成的庞大的出入境管理法规体系。

    (二)在立法理念上，从强调管理向服务和管理并重转变。《出境入境管理法》第一条明确“促进对外交往和对外开放”和“维护中华人民共和国主权、安全和社会秩序”两个立法目的，为深化对外开放、促进经济社会发展创造了更好的出入境环境，更为维护国家主权、安全和利益奠定了良好的出入境管理基础；第三条将“国家保护中国公民出境入境合法权益”、“在中国境内的外国人的合法权益受法律保护”作为出入境管理工作的基本原则，更加强调“以人为本，服务为先”，并规定 “履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序”，进一步便利人员“走出去、请进来”，有效服务国家引智引资战略。

    (三)在制度设计上，较好地兼顾了继承和创新、当前和长远。《出境入境管理法》保留了现行法律法规仍然适应当前实际需要的有关制度规定，注重在继承的基础上推进制度创新、管理创新、机制创新，以积极回应社会有关方面的需求和期待，有效破解当前制约公安出入境管理服务工作的瓶颈性问题。《出境入境管理法》不仅将“为中国公民出境入境提供专用通道”等被实践证明成功的重要改革举措、国际通行做法上升为法律规定，及时固化改革发展成果，还研究把握出入境管理工作发展规律与态势，为人体生物识别信息采集、过境免签制度等出入境管理改革预留了法律空间，较好地兼顾了当前和长远，具有一定的前瞻性。

    四、新《出境入境管理法》及配套法规涉侨制度的重要创新

华侨华人是《出境入境管理法》及其配套法规的重要服务对象。我国作为发展中国家，对国外的资金、技术、人才等有持久强烈的引进需求，华侨华人是这些因素的重要载体且与中国存在天然的亲缘关系，为其提供更多入出境便利，符合由近及远的基本政策策略，对有效争取国际支持，促进国家发展具有重要意义。因此，积极回应华侨华人在入出境方面的合理需求，便利其回国(来华)探亲、工作、学习、访问和居住，是制定新《出境入境管理法》的重要目的，也是新《出境入境管理法》的重要亮点。

    (一)针对华侨推出了一系列便利措施。

    1.将中国公民出境入境专用通道等便利措施上升为法律规定。该法总结2001年以来在口岸设立中国公民专用通道的工作经验，将其上升为法律规定，有利于提高边防检查效率，增强中国公民的爱国意识和民族自豪感。同时，还改革了华侨回国定居审批制度。考虑到侨务部门是华侨事务的专门管理机构，由其负责受理审核华侨回国定居申请，能够较好地把握侨务政策，且便于华侨办理相关手续。因此《出境入境管理法》将境内的受理机关由公安机关调整为侨务部门。

    2.明确了华侨在国内可以凭本人护照证明其身份。华侨对在国内凭本人护照证明其身份的需求由来已久。《中国公民出境入境管理法实施细则》第七条规定：“出境定居的，须到当地公安派出所或者户籍办公室注销户口”，但国内金融、教育等部门在制定相关政策时，未考虑到华侨在国内无户口和居民身份证这一特殊情况，要求在办理相关业务时提供居民身份证，致使华侨无法办理相关社会事务，在国内工作、生活和从事其他活动时受到一定影响。2006年制定的《护照法》也未能解决华侨在国内可以凭本人护照证明其身份的问题。为满足华侨在国内工作生活的需要，解决华侨证明身份的难题，新法规定：“定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。”

    (二)便利外籍华人入境。

    1.根据实际需求调整普通签证种类。新法在保留现行普通签证分类基本不变的基础上，将普通签证类别由目前的8类调整为12类：一是单设了R字签证，签发给外国高层次人才和急需紧缺人才；二是从F字签证中分解出M字和X2字签证，M字签证发给入境进行商业、贸易活动的人员，X2字签证发给来华短期学习的人员，从而将F字签证专门定位为发给从事非商业性交流、访问活动的人员；三是从L字签证中分解出Q1、Q2字签证(发给中国公民、在华永久居留外国人的外籍家庭成员)和S字签证(发给入境处理私人事务的人员)，签证种类的调整有助于吸引外来人才、保障海外华人回国团聚的权益。

    2.提供免签入境便利。新法规定，外国人根据有关互免签证协议、持有效的居留证件以及具有国务院规定的可以免办签证的其他情形的，可以免办签证入境中国。目前，中国在广东珠三角地区和汕头市实施从香港、澳门入境的2人以上(含2人)外国旅游团停留144小时免办签证政策，在海南对日本等26个国家公民旅游团组实施15至21天免办签证入境政策。外籍华人可以按规定享受免签入境便利。

    3.提供申办口岸签证便利。新法从便利外国人入境的角度扩大了口岸签证签发对象的覆盖面。新法规定，出于人道原因需要紧急入境，应邀入境从事紧急商务、工程抢修或者具有其他紧急入境需要的外国人以及旅行社按照国家有关规定组织入境旅游的，可以向公安部委托的口岸签证机关申请办理口岸签证。截至目前，中国共有51个城市的70多个对外开放口岸可以为外国人办理口岸签证业务。按照规定，口岸签证机关可以给抵达口岸的海外华人签发Q2字(短期家庭团聚)签证，确保外籍华人回国紧急探亲可享受申办口岸签证便利。

    4.给予过境免签和临时入境便利。新法规定将外国人24小时过境免签政策从空港口岸扩大至海、陆、空口岸，并授权国务院可以批准特定地区过境免签时间超过24小时。目前，北京、上海、广州、成都等城市已经实施外国人72小时过境免签政策。新法还规定外国船员及其随行家属登陆港口所在城市、外国人因不可抗力或者其他紧急原因需要入境的，可以申请临时入境。外籍华人可以按规定享受过境免签和临时入境便利。

    (三)便利外籍华人在华停留居留。

    1.给予签证停留延期和换发签证的便利。新法规定外国人需要延长签证停留期限的，可以向停留地县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请。新法还规定外国人持签证入境后，具有按照国家规定可以变更停留事由、给予入境便利等情形的，可以向停留地县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请换发签证。根据有关规定，海外华人持短期签证入境后，符合条件的，还可以申请签证停留延期或者换发签证的便利。例如，外籍华人持旅游签证入境后，只要其提交被探望人出具的函件、身份证明、家庭成员关系证明等材料，可以申请换发Q2字签证。

    2.扩大居留证件签发对象。2010年6月1日起，公安部进一步扩大外国人居留许可签发对象政策，对中国公民和具有在中国永久居留资格的外国人的外籍配偶、外籍父母、未满18周岁外籍子女，可以签发有效期不超过1年的“探亲”类居留许可，对其中已满60周岁或未满18周岁的人员，可以签发有效期不超过2年的居留许可；对年满60周岁在境外无直系亲属、投靠境内直系亲属的外国人及其外籍配偶，可以签发有效期不超过2年的“投靠”类居留许可。新法进一步放宽了外籍华人来华居留的规定。根据新法规定，居留证件分为工作、学习、记者、团聚、私人事务等五大类。其中，团聚类居留证件，发给因家庭团聚需要在中国境内居留的中国公民的家庭成员(家庭成员范围包括：配偶、父母、配偶的父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、子女的配偶)和具有中国永久居留资格的外国人的家庭成员，以及因寄养等原因需要在中国境内居留的人员。持Q1字签证入境者，需要提交被探望人的身份证明和说明家庭成员关系的函件。持其他种类签证入境的外国人，还应当提交家庭成员关系证明。其中，对未满18周岁和已满60周岁的，可以签发居留期不超过3年的居留证件；对其他人员可以签发居留期不超过2年的居留证件；对外籍华人、华侨在中国寄养的未满18周岁的外籍子女，寄养受托人户籍所在地或者主要生活地的公安机关出入境管理机构可以为其签发有效期不超过3年的居留证件，为广大海外华人来华探亲、居住提供了便利。

    3.提供代办签证证件的便利规定。根据新法规定，外籍华人申请签证和居留证件的延期、换发、补发，申请办理停留证件，如属于未满16周岁或者已满60周岁以及因疾病等原因行动不便的，或者非首次入境且在中国境内停留居留记录良好的，或者邀请单位或者个人对外国人在中国境内期间所需费用提供保证措施的，可以由邀请单位或者个人、申请人的亲属、有关专门服务机构代为申请。外籍华人申请居留证件，属于国家需要的外国高层次人才和急需紧缺专门人才或者属于未满16周岁或者已满60周岁以及因疾病等原因行动不便的，可以由邀请单位或者个人、申请人的亲属、有关专门服务机构代为申请。

    (四)为外籍华人申请在华永久居留提供便利。

2004年8月15日，经国务院批准，公安部、外交部颁布实施了《外国人在中国永久居留审批管理办法》(以下简称《办法》)，即中国的“绿卡”制度，对符合条件的投资、任职、特殊人员、夫妻团聚、亲子团聚、亲属投靠人员可以发放绿卡。批准获得绿卡的外国人入境中国无需再办理签证手续也不受入境次数的限制。2012年9月，公安部会同人力资源和社会保障部等25个部门联合下发了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，规定持有“绿卡”的外国人在中国除政治权利和法律规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务，明确了“绿卡”持有者出入境及在中国工作、社会保险、纳税、购房、办理金融业务、出行、子女教育等方面的待遇。

    随着我国改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，社会各界纷纷反映，希望降低“绿卡”申请条件，更好地吸引外籍人才特别是外籍华裔人才来华创业，充分发挥“绿卡”引智引资作用。《出境入境管理法》对外国人申请永久居留作了原则规定，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。目前，有关主管部门正在研究修改有关配套法规，结合国家有关计划需求制定务实、灵活的配套“绿卡”政策，以适应我国经济社会发展的需要，加大对海外高层次人才和资金的吸引力度，同时兼顾外籍华人家庭团聚方面的需要，更好地服务国家有关战略。

    徒善不足以为政，徒法不足以自行。毋庸讳言，现阶段我国的出入境活动仍存在有待解决的难题。但《出境入境管理法》已在法律层面为破解难题打下了良好的制度基础。在《出境入境管理法》实施过程中，各履行出入境管理职责的部门应当增强履行职责的责任感和紧迫感，从全球化和国家开放战略出发，贴近社会需求，不断提升执法服务能力和水平，在具体的证件签发、日常管理和执法工作中一以贯之地将法的精神落到实处。相信随着新章新法的实施，有助于为华侨华人提供更为和谐、便利的出入境环境，促进国家改革开放，更好地服务经济社会发展。