一、侨务法治工作的基本情况

　　侨务工作是党和国家一项长期的战略性工作，工作对象是分布在近200个国家和地区的6000多万华侨华人和国内3000多万归侨侨眷。宪法第50条规定，要保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨侨眷的合法权利和利益，这为侨务部门开展法治建设、依法维护华侨华人和归侨侨眷权益提供了根本依据。

　　作为国务院负责侨务工作的部门，近年来，国务院侨办以为侨服务、维护侨益为宗旨，积极加强与有关部门的沟通协调，会同或者推动有关部门制定出台了一系列政策法规。主要表现在以下四个方面：

　　一是根据“一视同仁、不得歧视，根据特点、适当照顾”的“十六字”基本原则，会同有关部门制定了涵盖华侨国内权益的政策法规。包括：在法律上明确华侨在国内办理事务以护照证明身份；华侨回国定居由侨务部门受理、审批；华侨在国内参加社会保险，接受高等、高中和义务教育等各阶段教育；投资、捐赠权益保护；规范涉侨计划生育等，逐步形成保护华侨在国内权益的政策法规体系。

　　二是积极推动出台针对外籍华人入出境及居留便利的政策法规。加强与公安部、外交部、国务院法制办等部门的沟通协调，推动在《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》中设立探亲类签证和团聚类居留证件，在法规和制度层面为外籍华人提供便利。在《外国人在中国永久居留审批管理办法》修订中针对外籍华人提出政策建议，积极争取为外籍华人申办“绿卡”进一步降低门槛。参与制订以华侨华人为主体的海外人才引进政策，制定了建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见、持有“绿卡”在国内享有相关待遇办法等政策法规。

　　三是贯彻归侨侨眷权益保护法及其实施办法，依法维护归侨侨眷合法权益。配合立法部门修订归侨侨眷权益保护法及其实施办法，大力开展“进社区、进侨场、进侨乡”的侨法普及宣传教育活动。会同国家发改委、民政部等部门制定针对散居社会困难归侨侨眷的帮扶政策，保障和改善侨界民生。会同有关部门制定涉及土地确权、社会保障、分离办社会职能等配套政策，稳步推进华侨农场的改革和发展。

　　四是按照依法行政的要求，进一步规范侨务行政行为。配合立法部门对不适应形势发展、实际上已经丧失效力的涉侨法律、行政法规及时提出废止意见，对国务院侨办制定的涉侨规范性文件进行了全面清理。制定身份认定、华侨回国定居办理等规定，明确侨务身份确认、回国定居办理工作中的各项程序要求。

　　总体来讲，当前涉侨政策法规体系形成了以归侨侨眷权益保护法及其实施办法，保护华侨投资、捐赠权益的地方性法规等侨务法律法规为主体，以国籍法、出境入境管理法、外国人入境出境管理条例、公益事业捐赠法等涉侨法律法规为补充，以大量涉侨规范性政策文件为基础的初步构架。

　　二、侨务法治建设的工作方向

　　党的十八大以来，中央高度重视全面推进依法治国问题，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，积极回应人民群众的诉求和期待，以坚定的决心和信心扎实推进依法治国、依法执政、依法行政，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国的新局面。党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力包含了国家的制度体系和制度执行能力两层含义，与“法治”建设重视法律制定和法律有效实施的基本要求完全一致。加强侨务法治建设，为保护华侨华人和归侨侨眷的合法权益提供符合时代发展要求的法律和制度体系，并有效推动法律和制度的执行和实施，既是落实依法治国基本方略的重要体现，也是推进国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分。

　　加强侨务法治建设也是推进侨务工作发展的重要基础和根本保障。改革开放30多年来，侨务工作取得显著发展，就是我们认真贯彻执行了党中央、国务院确定的侨务工作的基本方针、基本原则，切实维护了华侨华人和归侨侨眷的根本利益，较好地调动了他们的积极性。归侨侨眷权益保护法及其实施办法的颁布实施，为依法维护归侨侨眷合法权益、促进侨务工作发展发挥了极其重要的作用，标志着我国保护归侨侨眷权益工作走上法制化的轨道，标志着侨务法律法规已经成为中国特色社会主义法律体系中不可或缺的重要组成部分。实践表明，在侨务工作发展的各个历史阶段，加强侨务法治建设，紧紧围绕国家发展大局、时代变化和海外华侨华人和归侨侨眷的利益需求，在与时俱进中不断完善涉侨政策法规，成为侨务工作发展的重要基石和根本保证。

　　在国务院侨办和地方各级侨办的共同努力下，在有关部门的大力支持和配合下，涉侨政策法规工作取得了许多成绩，但与新形势下侨务法治建设的要求相比，还存在较大差距，主要有：随着改革开放的不断深入，华侨华人回国投资、创业、居留逐年增多，侵犯华侨华人和归侨侨眷合法权益的事件时有发生；宪法对保护华侨权益有明确规定，但迄今尚未出台针对华侨权益保护的专门立法；公民法制意识普遍增强，对归侨侨眷以“根据特点、适当照顾”原则制定出台政策的难度加大；制定侨务法规政策很大程度上有赖于相关部门的支持，而立法和职能部门对“侨”的认识还比较有限；侨务部门的行政职能较弱，实施、监督检查侨法缺乏有效的工作手段；侨务政策法规的宣传不到位，一些事关侨胞切身利益的政策法规没有得到有效普及；侨界群体存在信访不信法的现象，法律素养有待进一步提高等等。适应形势发展需要，加强侨务法治建设，是当前侨务工作面临的一项重要而艰巨的任务。

　　新形势下开展侨务法治建设，今后应着力加强以下工作：一是要根据华侨华人、归侨侨眷的利益诉求，不断完善涉侨法律法规体系，为依法维护侨益提供制度保障。二是要发挥政府侨务部门的组织协调作用，监督、检查侨务法律法规的有效实施。三是要加强与立法和职能部门、“五侨”之间、中央和地方侨务部门之间的沟通协调，建立有效的工作协调机制，形成侨务法治建设的工作合力。四是要开展形式多样的涉侨法律法规普及宣传教育活动，使侨界群体熟悉掌握惠侨政策法规，提高他们运用法律维护自身合法权益的能力和水平。五是要发挥专家学者的智力支撑作用，形成、巩固研究侨务法治理论的专家学者队伍。

　　三、开展侨务法治理论研究的重点

　　在国家推进依法治国、依法行政的大背景下，侨务法治建设尚处于起步探索的阶段，特别需要克服基础研究缺乏、理论支撑薄弱的困难，形成开展侨务法治建设的理论研究阵地和理论研究队伍，明确研究的重点和方向。

　　一是从法律层面研究华侨权益立法的可行性和必要性。宪法对保护华侨、归侨侨眷权益作了明确规定。为保护归侨侨眷合法权益，国家制定有归侨侨眷权益保护法，而对保护华侨权益目前并没有全国性的专门立法。近些年，全国人大和全国政协每年都收到关于华侨权益保护立法的建议、提案，要求立法保护华侨合法权益的呼声越来越强烈。随着国家法治建设的稳步推进，华侨依法维权意识的不断提高，在国家层面以分散出台单项政策的形式已经难以适应华侨权益保护的要求，以宪法为根本依据进行专门立法保护华侨权益，是适应侨情发展变化、破解华侨权益保护瓶颈问题的关键。一些地方发挥立法自主权，在开展华侨权益立法方面已经进行了先行先试。浙江省制定了《华侨权益保障暂行规定》，福建、四川制定了保护华侨投资权益的地方性法规，10多个省区市制定了保障华侨捐赠权益的地方性法规或政府规章。广东省侨办负责起草的《广东省华侨权益保护条例》已列入省十二届人大常委会五年立法规划和省政府2014年立法预备项目计划，正按照立法程序开展《条例》的起草工作。目前，国务院侨办正积极开展华侨权益立法调研，以在国家层面推进华侨权益立法工作。希望有关专家学者积极参与华侨权益立法研究，支持侨务部门开展华侨权益立法调研，从法学专业的角度对华侨权益立法的可行性和必要性提出咨询论证意见，为推动华侨权益立法工作作出积极贡献。

　　二是深入研究侨界群体的实际需要和利益诉求，为制定完善配套政策奠定理论基础和工作依据。随着我国综合国力逐步提升和对外开放不断深化，华侨华人跨国流动势头日益强劲，与中国的联系、交流、合作更加密切。为了在中国长期居住或便利在中国与住在国之间往返，近年来，华侨要求申领国内居民身份证、落实公民权益等新的利益诉求更加复杂、强烈和多元，给开展涉侨政策法规工作提出了许多新任务、新要求。对于华侨华人和归侨侨眷的利益诉求，需要法学专家进行系统、深入研究，探求侨界群体利益诉求的合理性、合法性和可行性，提出切实可行的政策建议，为侨务部门制定政策法规提供坚实基础。“侨务政策法律体系建设”是这次研讨会议题之一，我认为构建侨务政策法规体系，出发点和落脚点不能离开“维护侨益”这一核心，这既是宪法提出的基本要求，也是侨务部门落实依法治国、依法行政的最终目标。加强侨务法治建设、充实和完善涉侨政策法规体系，需要在法律上把握好华侨、外籍华人和归侨侨眷的各自特点，要区分华侨公民权益和境内居民的居民权益，进一步充实完善保障华侨权益的各项法律法规和政策；要区分外籍华人与一般外国人和中国联系交往的不同需求，为外籍华人入出境、居留、工作、创业创造更加便利的政策环境；要把握好归侨侨眷和境内居民的一般性和特殊性的关系，把握好针对归侨侨眷的“根据特点、适当照顾”政策原则。通过制定完善涉侨政策法规，并注重政策法规的稳定性、系统性、协调性，为开展有关涉侨立法工作奠定基础、作好准备。

　　三是从法律实施角度深入研究涉侨突出问题，进一步加强侨务部门依法行政和依法护侨工作。国家已经初步形成中国特色社会主义法律体系，为依法维护华侨华人和归侨侨眷权益提供了基本的法律保障。开展法治建设，除了制定法律外，更重要的核心内容应当是推进法律的有效实施。各级侨办在实际工作中感受最普遍的问题是侨商投资权益纠纷，虽然国家在民事、经济等各方面的法律已经相当完备，各类投资纠纷问题仍层出不穷，主要原因就是在执法、司法环节中仍存在问题，以人为本、为侨服务意识还不强。此外，侨房拆迁、土地征收、司法不公等问题在侨界群体中反映也比较普遍。这些法律法规实施中出现的问题，对侨务部门依据现有职能和工作手段做好依法护侨工作提出了更高要求。目前，国务院侨办和地方侨办成立了维护侨商权益工作协调机制、为侨资企业服务法律顾问团等，在丰富为侨服务手段上进行了积极探索。一些侨乡地区司法机关在为侨服务方面也进行了有益尝试，如，浙江省青田县法院成立了涉侨诉讼服务中心，文成县法院聘请华侨华人担任海外民事调解员，福建省各级法院聘请侨界代表担任涉侨案件特邀调解员等等，为丰富侨务法治建设提供了实践经验。希望各位专家学者发挥深厚的法学造诣，在开展侨务法治研究中，将涉侨法律法规和法律法规整体有机结合，将实体法和程序法有机结合，将国内法和国际法有机结合，深入研究法律实施中出现的涉侨突出问题，以法治思维提出解决问题的方式方法，为侨务部门开展依法行政、依法护侨工作提供理论指导。

　　四是以国际视野对相关国家和地区涉侨政策法规进行比较研究，为完善侨务法治建设提供借鉴参考。进入新世纪以来，设立侨务工作机构、开展侨务工作的国家不断增多，使侨务工作逐步由“中国特色”演进为“国际现象”。根据学者的研究统计，已建立官方机构并积极开展侨务或侨民工作的国家已逾70个，一些国家在吸收中国侨务工作经验的基础上已经形成了开展本国侨民工作的方式方法，也在侨民立法方面出台了相关法规制度。国际移民问题与侨务工作密切相关，要树立国际视野，加强对国际移民问题、移民法的深入研究，同时要加强对各国侨民立法的研究，为丰富和完善我国涉侨立法和侨务法治建设提供借鉴参考。同时也希望专家学者进一步发挥研究专长，更多关注侨务法治建设，为繁荣侨务法学研究，为推进侨务立法实践，为形成中国特色社会主义侨务法律体系贡献自己的聪明才智。■

　　(作者系国务院侨办副主任)