7月31日，广东省人大常委会第十二届第十九次会议表决通过了《广东省华侨权益保护条例》(以下简称《条例》)。《条例》的出台不仅使广东告别了没有保护华侨权益综合性法规的历史，标志着广东侨务法规建设取得新成果和广东侨务工作进入依法护侨的新阶段，而且为其他省市开展类似的立法，乃至国家层面制定华侨权益保护法提供了经验和借鉴。

　　《条例》从2012年3月省侨办正式启动立法工作到省人大常委会表决通过，前后历时3年多时间，省侨办参与了《条例》立法的全过程，并积极发挥主导、核心作用。

　　一、《条例》制定的经过及主要内容

　　(一)《条例》立法经过。

　　在2011年省政协十届四次会议上，省政协委员吴锐成、袁泉联名提出了《抓紧制定保护条例切实维护华侨合法权益》的提案，省政协把该提案列为专门委员会督办的专题提案，交由省侨办办理。省侨办对办理该提案高度重视，当年3月赴全国人大华侨委、国务院侨办征询立法意见，得到大力支持。此后，省侨办与省人大侨委、省政府法制办就《广东省华侨权益保护条例》立法问题进行洽商，达成共识，认为广东开展此《条例》立法很有必要，并决定由省侨办牵头起草，省人大侨委、法制办参与。于是，省侨办即对广东省制定华侨权益保护地方性法规的必要性、可行性和合法性等进行论证，将《广东省华侨权益保护条例》的申请报告报省政府和省人大侨委。省人大将《条例》立法纳入了5年立法计划及优先项目，省政府把《条例》立法列入2014年立法预备项目。省侨办深入主要侨乡、港澳地区、一些华侨多的国家开展调研，并通过华文媒体、网站等广泛征求意见，在此基础上拟出《条例》初稿。然后多次在省内、北京、港澳等地召开征询意见会，以及法学专家、维权律师参加的论证会，还召开了省“五侨”单位联席会议通报有关情况，听取意见和建议。在此基础上，对《条例》稿进行反复论证、修改、完善。于2014年7月将《条例》(送审稿)报送省政府法制办，12月省政府常务会议审议通过并报送省人大审议。省人大在今年4月、6月、7月的人大常委会会议上对《条例》送审稿、修改稿进行了审议。期间，省人大、政协先后组织开展了华侨权益保护问题的专题调查，并形成报告报省委省政府，对广东如何做好华侨权益保护工作，以及如何做好《条例》立法工作提出意见建议。省人大还专门就《条例》的有关条文向全国人大请示。在各方面共同努力下，《条例》于7月31日省人大常委会第十九次会议表决通过。

　　(二)《条例》立法的几个原则。

　　1.平等保护原则。尽管《条例》的制定始终体现“根据特点，适当照顾”，但是，那些体现“适当照顾”的条文，实际上是作为中国公民所应该一视同仁享有的，或者是为了华侨能够享有中国公民的权益而根据其特点作出的特别规定。那种认为针对华侨权益保护专门立法是把华侨当成特殊公民，或会造成华侨是特殊公民，违背公平原则的看法，并不符合实际。事实上，《条例》制定的全过程，都坚持和体现了平等保护的原则。

　　2.问题导向原则。《条例》不追求面面俱到，而是坚持问题导向，重点围绕侨胞最切身、最关心、现实问题最多的权益问题，如华侨房屋、华侨投资、华侨捐赠、华侨社保、华侨教育等方面的权益进行立法，为解决现实存在的突出问题提供法律依据。基于这样的考虑，对华侨的政治权益、人身权益等没有过多涉及。

　　3.可操作原则。省侨办吸取归侨侨眷权益保护法及实施办法的不足，重视《条例》的可操作性，对现实生活中出现问题较多的权益保护，以及侵权的处罚等，尽可能做具体规定，使《条例》具有较强的可操作性。华侨如果感到自己的有关权益受侵犯，可以依据《条例》相关规定向人民法院提出起诉，法院也可以根据相关规定依法作出判决。

　　4.积极稳妥原则。省侨办一方面尽力争取《条例》在某些方面具有一定的前瞻性和突破性；另一方面，又稳妥慎重，对一些影响面大，涉及敏感性、争议性大的条文等，做反复论证和征求意见，甚至由省人大领导专门向全国人大汇报请示，寻求权威解释，并按照有关意见对《条例》做相应修改，从而增加了《条例》的权威性和认受性。

　　二、《条例》的主要内容

　　《条例》共设四章三十五条，主要内容有：

　　(一)第一章“总则”，共5条，明确了《条例》的立法目的、适用范围、基本原则、政府和部门职责、经费保障。其中第二条明确了《条例》适用于广东省行政区域内华侨合法权益保护活动，并对华侨做了界定。第三条明确了“华侨权益保护应当遵循平等保护的原则”，这是过往涉侨法律、法规所没有明确的。第四条规定“各级人民政府应当重视和加强华侨权益保护工作”，并明确了县级以上人民政府、侨务部门、政府其他部门的职责。第五条明确了县级以上人民政府对华侨权益保护工作要给予必要的经费保障。

　　(二)第二章“华侨权益”，共26条，是《条例》的核心部分，分别对华侨政治、人身、社保、生育、教育、财产、投资、捐赠等八个方面权益的保护作了具体规定：

　　1.政治权益。第九条对华侨依法申请成立社会团体及其合法权益和合法活动的保护作出了规定。

　　2.人身权益。第七条规定“华侨可以依法凭本人的中华人民共和国护照办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记、住宿登记等事务，其护照具有与居民身份证同等的身份证明效力。”

　　3.社会保障权益。第十一条到第十二条规定了华侨参加社会保险及依法应当享有的保障权利。

　　4.生育权益。对华侨生育权益的保护，第十三条作了规定。

　　5.教育权益。第十四条对华侨子女、华侨学生的教育权益作了规定。

　　6.财产权益。第十五条到第十七条及第十九条、第二十六条，分别对华侨购买房屋、房产租赁、房产征收补偿、农村宅基地使用权以及华侨祖墓的保护作出了规定；第十八条对华侨农村土地承包经营权、村集体股权的保护作出了规定；第二十条对侨汇、知识产权、财产继承权利的保护作出了规定。

　　7.投资权益。第二十一条明确规定“鼓励和支持华侨投资兴办产业”，第二十二条到第二十七条分别对保护华侨投资经营权、投资财产权、生产经营土地确权、企业投资开发用地征收补偿、招投标权益等作了规定。

　　8.捐赠权益。第二十八条规定了华侨捐赠的税收优惠和税费减免；第二十九条对华侨捐赠应当遵循的原则、华侨捐赠人的权利、华侨捐赠项目的命名等作出规定；第三十条对华侨捐赠项目形成资产的保护作出了规定。

　　(三)第三章“法律责任”，共2条，针对国家机关及其工作人员损害华侨合法权益的行为，以及其他组织和个人侵犯华侨合法权益的行为，设定了相应的法律责任。

　　(四)第四章“附则”，共2条，规定了参照执行的范围及实施的时间。第三十四条规定“除法律、法规规定不可享有的特定权利外，外籍华人在本省的有关权益保护，可以参照本条例执行”。这条规定是各方关心的内容，是《条例》的亮点之一，使得《条例》覆盖的对象范围更广，发挥的效力作用更大。

　　总的看，《条例》基本涵盖了国家和广东省现行涉侨法律法规和政策的主要内容，可以说是现行行之有效的涉侨法律法规和政策的集大成，一方面包含了现有涉侨法律法规最基本的内容，另一方面把许多已经实施有效的侨务政策的主要内容吸纳上升为《条例》的条文。同时，《条例》又有一定的创新和突破，一些条文是过往涉侨法律法规和政策所没有的，如对外籍华人权益的保护，过往仅在一些单项侨务法规政策上作出“适用”或“参照执行”的规定，而《条例》规定“除法律、法规规定不可享有的特定权利外，外籍华人在本省的有关权益保护，可以参照条例执行”。这就大大拓宽了外籍华人权益的保护范围，对于做好外籍华人权益的保护工作将会产生重要影响。此外，《条例》规定华侨可以依法申请成立社会团体并开展活动，社会团体的合法权益和合法活动受法律保护；华侨在农村的房屋被拆除或者坍塌，经批准其宅基地使用权可以恢复使用或在村内空闲宅基地调整；华侨出国定居可以保留持有的农村集体经济组织股份和合同未到期的土地承包经营权；征收华侨在农村的私有房屋按农村集体村民同等待遇补偿安置；华侨、华侨投资企业和华侨社会团体的知识产权受法律保护；华侨投资企业可以依法参加政府采购，等等，都具有突破性和创新性，较好地回应了海外侨胞的新关切和新诉求。

　　三、主要做法和体会

　　(一)要加强对侨务立法工作的领导。《条例》的立法得到了省委、省人大、省政府、省政协的重视和支持，这是《条例》能够顺利出台的保证。

　　(二)要争取国家立法机关和侨务部门的支持。全国人大华侨委、国务院侨办对广东《条例》的立法高度重视，一直支持广东先行先试，为全国立法探索积累经验，多次对《条例》立法给予肯定和指导。国务院侨办主任裘援平、副主任何亚非等领导多次关心、过问《条例》的立法进展。2014年在广州召开全国华侨捐赠工作会议期间，裘援平主任在与中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华会面时，两次提及广东省《条例》的立法问题，认为广东《条例》的立法在全国具有开创性的重要意义，希望广东省委、省人大支持，尽快出台。何亚非副主任亲自参加在国务院侨办召开的《条例》论证会并做重要讲话。国侨办政法司2013年4月专门给省侨办发函提出指导意见，并与省侨办联合召开了《条例》稿征询意见会，邀请国家“五侨”部门、国务院法制办领导及著名侨务法律专家、著名律师等参加。全国人大也对广东《条例》立法给予多方面的支持和指导，特别是在省人大对《条例》三审前，专门就省人大请示的若干条文进行研究，提出意见和建议。

　　(三)要加强调查研究，广泛听取各方面意见。省侨办把深入调研广泛了解情况和听取意见，作为推动立法的重要工作来抓：一是广泛开展了省内侨乡的调研。二是专程到港澳地区和结合出访国外，召开侨界各方面人士参加的座谈会，广泛听取意见。三是专门召开列席省人大会议的华侨、列席省政协会议的华侨代表及华侨特邀代表参加的座谈会。四是到北京、上海、福建、江苏、四川等省市学习取经。五是通过海外华文媒体、互联网站，广泛听取意见。除省侨办外，省人大、省政协也组织了关于华侨权益保护情况的调研。

　　(四)要争取省有关部门的支持合作。《条例》立法的起草和审核、修改、审议，经历省侨办、省政府法制办、省人大华侨委、省人大法工委四个工作部门和环节，只有四个部门达成共识，相互支持、密切配合，立法工作才能顺利开展。

　　(五)要加强宣传和解释说服，尽可能凝聚共识。在《条例》立法的过程中，自始至终都存在着不同的认识、不同的意见，对不同的看法，无论在起草阶段的征求意见会，还是省人大的立法咨询专家论证会、省人大常委会议的分组审议会等，省侨办都及时做好解释说服工作，并充分吸收各方面意见进行反复修改，使《条例》臻于完善。

　　(六)要依靠法律专家提供智力支持。广东省人大和政府在制定法规、规章时，为提高质量，按照科学、民主立法的要求，高度重视法律专家的作用。省人大要求制定的法规必须经过省人大立法基地、立法咨询专家的研究、论证。自《条例》立法开始，就邀请高校的法律专家参与调研，并以课题的形式委托高校的法律专家帮助修改立法报告和《条例》初稿。此后，分别在广州、深圳、北京召开了有法律专家、维权律师等参加的《条例》稿征询意见会。在《条例》提交省政府审议前，又委托暨南大学法学院组织召开法律专家的论证咨询会，并以课题形式委托暨大法学院教授对《条例》进行修改完善。由于充分依靠专家，听取法律专家和律师的意见，使《条例》提交省政府的审议稿具有较高质量和较好的基础。进入省人大立法程序后，省人大高度重视征求法律专家的意见，并根据专家的意见对《条例》做了反复修改，从而保证了《条例》的质量。

　　(七)侨务部门要发挥主导、核心作用。一是侨务部门广泛接触了解华侨，知道侨胞的所思、所需、所急；二是侨务部门负责维护华侨权益工作，处理侨胞来信来访，协调解决侨资企业问题，了解维护华侨权益最需要解决的问题，从而能够精准把握立法需要解决的问题；三是侨务部门平时负责起草制定侨务政策法规工作，对侨务政策法规及相关政策法规比较熟悉，使起草《条例》有较好的基础；四是由于侨务部门熟悉侨务政策，又有维护侨益的实践经验，能够在立法过程中较好回应各方面的咨询甚至质疑，做好解疑释惑和说服工作；五是由于以上几个方面的原因，可以使侨务部门在人大审议、修改《条例》稿期间，及时与人大侨委、法工委做有效沟通，协助做好《条例》的修改工作。《条例》进入人大立法程序后，侨务部门仍然不能缺位，如何根据委员及各方面的意见对《条例》进行修改，侨务部门的意见仍然非常重要。

　　《条例》出后台，广东省侨办将加强《条例》的学习、宣传和贯彻，加强统筹协调和检查督促，把《条例》的规定和要求落到实处，充分调动侨胞的爱国爱乡热情，为促进广东的改革开放和法治建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献。

　　(作者系广东省侨办副主任）