一、修订实施办法的重要性

　　因为《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》作了修订，《归侨侨眷权益保护法实施办法》必然要修订。但更进一步的是要解决我们思想认识上的问题，即在社会主义市场经济体制下，特别是在加入世贸组织的新形势下，我们讲求公平竞争、平等待遇，归侨侨眷作为国内公民，对他们的照顾性政策越来越少，有必要为他们专门立法吗?立法有实际意义吗?为他们专门立法，是不是在搞特殊化?这就是我们平常所说的，在一些侨务干部思想上存在“特殊公民论”、“照顾过时论”、“立法无用论”等片面认识。就立法的实际意义我从三个方面谈谈对这个问题的认识。

　　(一)归侨侨眷权益保护法及其实施办法的制定和修订，贯彻了以人为本、执政为民的理念，体现了党和政府对归侨侨眷的重视和关心，是对我国人权法制建设的进一步丰富和发展。

　　党和国家历来高度重视侨务工作，重视保护归侨侨眷的合法权益。早在1945年党的七大上，毛泽东主席就提出了“保护华侨利益,扶助回国的华侨”的护侨原则。我国宪法明确规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”归侨侨眷权益保护法及其实施办法的制定，体现了党和政府对归侨侨眷的重视和关心。它对于维护归侨侨眷的合法权益，调动归侨侨眷积极参加社会主义现代化建设，发挥了重要的作用。

　　在我国全面建设小康社会的新阶段，新一届中央领导集体确立了以人为本，全面、协调、可持续的发展观。我国宪法新修正案第一次明确规定，国家尊重和保障人权，并扩大了作为自由权、财产权等基本权利的保护范围和力度。实施办法的修订正是在这一大背景下进行的。实施办法作为一部权利本位法，它兼顾了我国拥有3000多万归侨侨眷，他们与海外亲人有密切联系这一国情特点，在公平和平等保护之外，照顾他们的特点，对他们基本权益中的特殊性问题予以保护，体现了我国保障每个人的权利与基本自由的法治精神，丰富和发展了我国人权保障法制建设，是中央以人为本、执政为民的执政理念在侨务战线的具体体现。

　　(二)归侨侨眷权益保护法及其实施办法的制定和修订，适应了我国国情和侨情特点的需要，是一项具有政治效应的立法工作，体现了我国侨务工作的重要特点。

　　几千万海外侨胞和3000多万归侨侨眷，是我国的国情特点和独特优势。世界上有不少国家设有保护侨民的法律，但据了解，有关保护国内归侨侨眷的立法，惟中国独有。归侨侨眷权益保护法及其实施办法，是我国制定的第一部保护归侨侨眷合法权益的专门法律及其相配套的行政法规，也可以说是世界上的第一部。它比较集中地体现了我国侨务工作的特点。即：比较好地把握了侨务工作的两个方面———国外侨务工作和国内侨务工作，比较好地把握了侨务工作的两种工作对象———华侨华人和归侨侨眷。我们开展侨务工作、开展华侨华人工作是从落实侨务政策、从开展归侨侨眷工作、从国内工作入手的。尽管现在我们有条件开展大量的直接的与华侨华人的联络工作，但是，归侨侨眷仍然是我们联系华侨华人特别是新华侨华人的重要渠道之一。与此同时，做好归侨侨眷工作，对华侨华人具有重要的影响。这些年来，为什么越来越多的原来不同我往来的华侨华人转变态度，对我友好?为什么越来越多的华侨华人来华开展经济、科技、文化等领域的合作交流?当然，根本原因是我们的国家日益强大，国际地位日益提高，投资环境日益改善，对他们产生了越来越大的吸引力。同时，还有一个重要原因，就是海外华侨华人对于国内亲属的权益能否得到保护，困难和问题能否得到解决，是很关注的。3000多万归侨侨眷，同海外亲友有更广泛、更直接的联系，对他们有更深刻的影响。正是由于我们做了大量的为侨服务、排忧解难、保护侨益的工作，从而更加赢得了侨心。因此，我们说，团结侨胞，振兴中华，重在保护侨益、赢得侨心。

　　(三)归侨侨眷权益保护法及其实施办法的修订，是对归侨侨眷的重要的基本权益和基本权益中的特殊性问题予以保障，适应了我国社会主义市场经济体制和依法治国的要求，显示了“十六字”原则在新形势下的实际意义与生命力。

　　我国制定保护法及其实施办法，是根据“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的原则，着眼于两方面权益的保障：一是鉴于归侨侨眷是一个具有自身特点的群体，根据他们与海外亲人有经济、通讯、人员往来等方面联系这类特殊性问题，着眼于保护归侨侨眷的一些基本权益的特殊性问题；二是根据文革时期归侨侨眷长期受歧视，政治、经济、文化等方面的地位比国内其他人民低下的历史情况，在同国内其他公民具有共性的一些问题上，对一些重要的基本权益也通过法律、法规予以保障。我国在90年代初期制定的保护法和实施办法，主要是把我国80年代以来在这两方面制定的对归侨侨眷行之有效的政策予以规范化、法制化。那么，在新的形势下面，我们保障归侨侨眷权益有些什么变化呢?我认为有两个大的变化：一是在注重保护一些重要的基本权益的基础上，更加重视保护基本权益中的特殊性问题；二是更加重视体现法治精神。

　　实施办法的修订，有两个大的背景：第一个大的背景是，随着社会主义市场经济体制的建立，海内外侨情的变化，出现了一些新的情况和问题，原来法律、法规中一些照顾性条款或者因其任务的完成而自然消失，或者因与我国的一些改革政策相抵触、与社会主义市场经济不相适应而被废止、取代。与此同时，一些基本权益中的特殊性问题迫切需要我们“根据特点”，予以保护。如，随着我国社会保障制度的改革，归侨侨眷出境定居涉及的医疗、养老保险待遇方面的特殊性问题如何保障；随着国内出入境的放宽，大量新华侨华人产生，归侨侨眷职工出境探望子女探亲待遇如何保障，等等。实施办法在修订中删除了计划经济体制下的一些照顾性政策，强化了对归侨侨眷社会保障、财产所有权等基本权益中的特殊性问题的保护。第二个大背景是，我国实施依法治国方略，相继颁布了宪法修正案和行政许可法等重要法律，这对保护法和实施办法提出了更高要求。如，根据行政许可法的精简、效能，统一的原则要求，如何方便有关归侨侨眷出入境；根据我国宪法关于保障公民个人合法财产的精神，如何保障侨房的完整所有权、华侨农场土地的使用权和收益权等等。这都是需要侨务立法回答的问题。它表明，随着我国社会主义市场经济体制的建立，侨务法制建设不仅没有弱化，而且需要加强。在我国依法治国的进程中，依法维护侨益也是一个重要的课题。我们不能因为具体政策的变动，而动摇对“十六字”原则和侨务法律、法规的执行。

　　二、实施办法修订的主要内容

　　这次实施办法修订的指导思想主要是，以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本和法治的观念，根据宪法第五十条和中央关于对归侨侨眷“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的原则精神，着重保护归侨侨眷的合法权益，对确属归侨侨眷特殊性的问题给予适当照顾。修订把握的基本原则是：1.对保护法作了修改、补充且需要细化实施的内容，作相应的修改、补充和细化；2.对不适应国家的相关改革精神和社会主义市场经济体制的条款，作适当的修改或删除；3.根据侨情变化出现的新情况、新问题以及新出台的有关政策，充实相关内容。

　　修改后的实施办法与原实施办法相比，共增加了18个条款，修改了15个条款，删除了10个条款。对归侨侨眷在国内的政治、经济、人身、财产、教育、社会保障等方面的权益进行了规范。现就修改的主要条款内容作简要的说明：

　　(一)贯彻以人为本的精神，适应市场经济体制改革的要求，增加了有关归侨、侨眷社会保障权益的规定。

　　根据保护法的有关规定，结合我国社会保障制度发展的实际情况，实施办法将一些政策性文件上升为法律，第一次比较全面地对归侨、侨眷的社会保障权益进行了规范。如，第十一条规定“国家依法维护归侨、侨眷的社会保障权益”；“地方人民政府对生活确有困难的归侨、侨眷，应当给予救济，并对其生产、就业给予扶持；依法保障丧失劳动能力又无经济来源的归侨、侨眷的基本生活。”这一条是对贫困归侨、侨眷的生活保障。原则提出保障其基本生活，兼顾考虑了城市和农村的不同情况。对符合享受城市居民最低生活保障条件的归侨、侨眷职工，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围，对农村丧失劳动能力又无经济来源的归侨、侨眷应纳入“五保”供养，或采取其他方式保障其基本生活。

　　第二十三条规定“按照国家规定退休(离休)的归侨、侨眷获准出境定居的，按照国家规定享受的退休(离休)待遇不变”；“不符合国家规定退休条件的归侨、侨眷职工获准出境定居的，按照国家有关规定办理辞职、解聘、终止劳动关系手续，按照国家有关规定享受一次性离职费及相关待遇，已经参加基本养老保险、基本医疗保险的，由社会保险经办机构按照国家有关规定一次性结清应归属其本人的费用，并终止其基本养老保险、基本医疗保险关系”。这一条款兼顾了社会保障制度正在实践过程中、尚不成熟的客观现实。既考虑了未参加基本养老、医疗保险的离职职工出境定居的离职待遇(主要是解决机关、事业单位归侨侨眷职工获准出境定居的离职待遇)，也第一次对已经参加养老、医疗保险的离职职工出境定居的社会保险待遇进行较系统的规范。体现了党和政府对归侨侨眷生活的关心，从法律上维护了在境外定居的离休、退休、退职人员的社会保障权益。

　　(二)着眼于推动华侨农场的改革和发展，增加了对华侨农场体制改革和土地使用权保护等方面的规定。

　　我们在立法调研过程中感到，华侨农场当前面临的问题主要有两方面：一是体制不顺。农场领导体制下放到地方以后，一些地方还没有把农场的改革和发展完全纳入地方经济和社会发展的全局统筹考虑、统一安排，一些农场向当地政府移交学校、医疗机构、公安派出机构，有的地方政府不愿意接受，有的移交了，但经费仍由农场承担。农场社会性负担较重。二是土地侵权问题较严重。过去主要是农场与周边农民土地边界争端问题，现在出现了一种新的侵权现象，即非法占用农场土地。安置归侨的农场、林场的土地，是国有农场经济发展及其归难侨职工赖以生存的基本生产资料。农场下放地方后，一些地方政府借用开发之名，动辄将农场的土地、资产无偿划拨、占用或转让。给农场归难侨职工的生产、生活带来较大影响。

　　为有利于农场的发展，实施办法增加了两条：

　　一是根据中央关于华侨农场经济体制改革的精神，为帮助农场彻底剥离教育、卫生等社会性的负担，实施办法第十条规定：“在安置归侨的农场、林场等企业所在的地方设置的学校、医疗保健机构，应当纳入地方人民政府的教育、卫生规划，统一管理”。

　　二是根据土地管理法关于制止非法占用土地的规定，比照国家有关农垦农场土地保护的规定，实施办法增加了“国家依法征收或者征用安置归侨的农场、林场的土地的，依法给予补偿”的内容。

　　(三)体现宪法保护公民私有财产权的精神，进一步明确了归侨、侨眷私有房屋拆迁的补偿和有关安置问题。

　　近年来，随着全国各地城市建设进程的加快，房屋拆迁中被拆迁人合法权益保护成为社会关注的焦点。为了保护归侨、侨眷在国内私有房屋的所有权，明确归侨、侨眷私有房屋拆迁的补偿问题，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，实施办法第十六条规定：“依法拆迁归侨、侨眷私有房屋的，拆迁人应当按照国家有关房屋拆迁管理的规定给予货币补偿或者实行房屋产权调换”。

　　妥善解决归侨、侨眷私有房屋的历史遗留问题，是这次实施办法立法中我们着力解决的问题，这主要是解决历史遗留侨房的使用权问题。结合我国私有房屋拆迁的实际情况，实施办法第十六条规定“按照政府规定的租金标准出租的归侨、侨眷私有房屋被拆迁的，补偿安置的办法由国务院建设主管部门会同有关部门规定”。这在法律上明确了要解决历史遗留侨房的使用权问题，有利于我们下一步争取制定相关政策。

　　(四)适当照顾归侨、侨眷的特点，增加了对因私申请出境的归侨、侨眷权益保护的规定。

　　为保障归侨、侨眷职工因私申请出境的合法权益，按照有关主管部门对获准出境定居的归侨、侨眷职工有关待遇的规定，实施办法增加了“归侨、侨眷在获得前往国家(地区)的入境签证前，所在工作单位或者学校不得因其申请出境而对其免职、辞退、解除劳动关系、停发工资或者责令退学，并且不得收取保证金、抵押金”，“归侨、侨眷按照国家有关探亲规定获准出境探亲的，在批准的假期内，其工作、租住的公房应当保留”的规定(第二十四条)。

　　(五)根据新形势下侨情变化所出现的新情况，增加了华侨子女在国内入学待遇的规定。

　　实施办法第十七条规定：“华侨子女回国就读实施义务教育的学校，应当视同当地居民子女办理入学手续；归侨学生、归侨子女和华侨在国内的子女报考国家举办的非义务教育的学校，教育等有关部门应当按照国家有关规定结合本地区实际情况给予照顾”，这一条款主要是针对当前华侨子女到国内就学日益增多的实际情况，为有利于华侨新生代学习中华文化，有利于为华侨回国服务创造较好的条件而制定的。

　　这一条款中“视同当地居民子女办理入学手续”，主要是指对华侨子女入学收取的学费与当地居民子女同等标准。“接受义务教育的学校”，在草拟过程中我们曾表述为“就读义务教育阶段各类学校”，这两种表述有所区别。接受义务教育的学校主要是指地方人民政府设置或者批准设置的义务教育阶段的各类学校。不包括企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民依法兴办的学校及其他教育机构。这也是从我国目前学校和教育机构形式多样的实际情况出发的。

　　(六)明确了政府侨务工作机构依法维护侨益的职责。

　　实施办法第四条根据保护法的规定，从三个层面强调了政府依法保护归侨、侨眷权益的职责：一是县级以上人民政府应当重视和加强归侨、侨眷权益保护工作；二是县级以上人民政府负责侨务工作的机构在保护归侨、侨眷权益方面具有组织协调和监督检查工作职能；三是县级以上人民政府有关部门应当在职责范围内做好归侨、侨眷合法权益的保护工作。这强化了政府保护归侨、侨眷合法权益的工作。

　　“县级以上人民政府负责侨务工作的机构应当组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益的工作，并组织开展本行政区域内归侨、侨眷权益保护的法律、法规执行情况的监督、检查”。这一条款有两方面的意义，一是明确了县级以上人民政府应当有负责侨务工作的机构来落实实施办法的有关权益保护职责，这有助于侨务机构的建设。二是明确了县以上人民政府侨务工作机构负有的职责，即组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益的工作，监督检查本行政区域内有关归侨、侨眷保护的法律、法规执行情况。

　　(七)加强了对侨务专项经费等有关法律责任的规定。

　　修订后的保护法增加了六个方面的法律责任。主要是对不履行保护归侨、侨眷合法权益职责的部门或组织法律责任的追究；对国家机关工作人员违法行为法律责任的追究；对任何组织或个人侵犯归侨、侨眷合法权益法律责任的追究；对非法侵占安置归难侨的农林场土地法律责任的追究；对非法侵占归侨、侨眷在国内私有房屋合法权益的法律责任的追究；对侵犯出境定居的归侨、侨眷应享受的福利老保待遇等合法权益法律责任的追究。这强化了保护法的可操作性。根据立法的有关规定，为减少法的重复性，实施办法不再重复这些条款。同时，为了加强对侨务专项经费的管理，实施办法第二十八条对挪用、截留、私分侨务专项经费的行为规定了相应的法律责任。

　　此外，实施办法还对法律援助等作了补充规定。吸纳了捐赠法的有关内容，对海外侨胞在国内兴办公益事业作了具体规定。在一些提法上删去了集体所有制企业，回避了国家机关、社会团体和企事业单位等与我国当前改革不相适应和不一致的提法，使法规实施的范围更广。

　　综上所述，保护法及其实施办法的重新修订和颁布实施，贯彻了“以人为本、执政为民”的执政理念，体现了党和国家对广大归侨侨眷的关怀和爱护，是“三个代表”重要思想和党的十六大精神在侨务战线的具体实践；贯彻了新宪法修正案的原则和法治精神，加强了对归侨侨眷合法权益保护的力度，是对我国人权法治建设的丰富和发展；适应了我国侨情变化和在社会主义市场经济体制下维护归侨侨眷合法权益的现实需要，体现了与时俱进的时代精神。它标志着我国侨务法制建设的进一步成熟，为保护归侨侨眷的合法权益创造了更好的法制环境，对新时期的依法护侨工作将产生更加深远的影响。

　　学习、贯彻实施好实施办法是全社会的一项重要法制内容，也是各级侨务部门的一项重要职责。我想结合自己的学习体会，就贯彻实施实施办法提出几点思考与建议，供大家参考。

　　三、贯彻落实实施办法的几点思考和建议

　　(一)要多层面、有针对性地加强对实施办法的学习和宣传，提高全社会、各有关部门以及广大侨务干部对保护法及其实施办法的认知度。

　　实施办法的条款内容涉及归侨侨眷政治、经济、财产、人身、教育、社会保障等方方面面的权益，涉及的领域比较广，牵涉的法律、法规和政策性文件比较多，也比较复杂。只有认真学习，才能准确理解、正确贯彻执行。我认为，保护法及其实施办法的学习、宣传，要抓好三个层面的工作。一是面向广大侨务干部的学习、培训。要借鉴行政许可法的培训方式，通过多批次的培训和考核，使广大侨务干部切实提高对实施办法重要意义的认识，正确把握、深刻领会其精神实质，增强依法行政、依法护侨的观念和能力。二是面向以归侨侨眷为重点对象的对全社会的宣传。宣传贯彻实施办法不能仅限于侨务工作者，应面向归侨侨眷，面向全社会。要积极争取将实施办法的宣传纳入四五普法活动中，通过大型侨法咨询活动、侨界对话等形式，充分运用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，以面向归侨侨眷为重点，向全社会宣传实施办法。使广大归侨侨眷熟悉实施办法的有关规定，自觉运用法律来维护自身的合法权益，并培育全社会的侨法意识，创造全社会依法护侨的法制氛围。三是积极创新工作形式，加大对各有关涉侨行政部门的宣传力度。实施办法的贯彻执行，涉及到法律、法规所涉及的外事、公安、财政、人事、劳动保障、建设、教育、土地管理、民政、司法、卫生、海关、税务、法制等相关部门，取得他们的重视和支持十分重要，只有让他们了解、熟悉实施办法，才能使相关条款内容得以贯彻落实。实施办法的贯彻，关键在于国家有关行政部门严格依法行政、依法办事。应当多向他们宣传和解释，增强他们的侨务法制观念。广东、福建等地方侨办通过召开沟通协调会的形式，邀请条款涉及的涉侨行政部门参加会议，请他们就涉及的条款内容提出贯彻落实的意见。这种方式提高了这些行政部门依法护侨的责任意识，同时也有助于实施办法相关条款的具体落实，值得各地借鉴。

　　(二)下大气力研究和制定与实施办法相配套的法规、政策。

　　保护法及其实施办法是权益保障法，主要规范需要保护的权益内容。权益的具体落实需要通过法律、法规包括政策性文件落实。特别是在社会主义市场经济体制完善过程中，在一些方面出台一个全国性的统一的法律、法规有一定的难度，还需要根据各地的情况，对实施办法的相关条款作具体的规定和落实。

　　比如，归侨侨眷职工探望子女问题；长期扶养关系的长期的界定；侨房拆迁补偿办法；归侨侨眷出境定居享受的有关社会保险待遇的具体办法；华侨农场土地被征用的补偿、安置办法；一次性离职费按什么标准计发，等等。贯彻落实实施办法，法规、政策制定任务十分繁重。各地人大侨委在修订、完善本地区的实施办法中，可以结合本地区的实际情况，对上述问题做进一步的细化，并督促有关部门做好配套法规、政策的拟定工作。

　　制定配套法规、政策，要以行政许可法为指导和准绳。实施办法修订中，对涉及归侨侨眷身份认定、申请出境、回国定居等行政审批、审核和行政许可事项，凡涉及审批条件、程序、期限的条款都予以删除，有关这方面的内容，将由单方面的管理办法来规范，以体现行政许可法的精神；我们还注重体现行政许可法关于相对集中行政许可权和精简、统一、效能的原则精神，根据实际情况和相关法律、法规的规定，对华侨回国定居的审批主体进行了调整，主动将该项行政许可的实施主体移交给公安机关。

　　(三)积极探索，创新工作形式，加大对实施办法施行的执法检查力度。

　　保护法和实施办法赋予县级以上人民政府负责侨务工作的机构，具有组织协调和监督检查有关部门做好保护归侨侨眷合法权益的工作职责。换个角度讲，行政区域内侨务法规执行好坏，地方侨办负有重要职责。我认为，为切实履行职责，首先，地方侨务部门一定要争取同级党委、政府对侨务部门履行职责的强有力支持。要让当地党委、政府了解侨务部门的职责，并听取党政领导对侨务部门履行职责的指示，涉及重要的难以解决的问题，要向党政领导汇报，以取得党政领导对侨务部门履行职责的强有力的支持。其次，要配合各级人大有重点地组织执法检查。一是对法规条款涉及的行政部门落实相关条款开展执法检查，要求有关部门就相关条款的落实情况进行报告、说明，促进其工作。二是要配合同级人大加强侨法执法监督，就一些突出问题开展专项执法检查，加大对典型侵权案件的处理力度，以扩大依法护侨的影响力。

　　新一届中央领导集体非常重视侨务工作。去年，胡锦涛总书记在政协侨联致公界别联组会上，专门就侨务工作发表重要讲话，并亲自倡导成立了中国海外华文教育基金会、国家海外华文教育联席会议。温家宝总理主持召开国务院常务会议专题研究侨务工作，有力地推动了侨务工作的发展。全国政协主席贾庆林、国务委员唐家璇等中央领导同志多次对侨务工作作指示，亲自主持召开了两次关于华文教育等的专题会议。中央有关部门加大了对华文教育和华侨农场发展的支持力度。可以说，侨务工作进入一个新的发展机遇期。

　　(作者系国侨办政研司司长)