一、领事保护的概念、内容和法律依据

　　(一)领事保护的概念

　　领事保护，是指一国的领事机构、领事官员或领事代表，根据本国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国同意的范围内，保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。在国际领事实践中，领事保护分为狭义领事保护和广义领事保护两种：

　　1.狭义的领事保护，是指当派遣国或其国民的权利和利益在领区内受到违反国际法的不法侵害或损害时，领馆或领事官员同领区内有关当局交涉，以制止该不法行为，恢复派遣国或其国民应有的权利和利益，要求对已受到的损害予以赔偿。这是真正意义上的领事保护。

　　2.广义的领事保护。广义的领事保护还包括领馆和领事官员向派遣国国民提供必要的帮助和协助。《维也纳领事关系公约》和中国同外国签订的双边领事条约都确认领事官员有权帮助和协助派遣国国民(包括法人)。

　　无论是狭义的领事保护，还是广义的领事保护，其目的在于根据国家主权平等和友好合作的原则，在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益，维护和促进两国的友好合作关系。这就要求领馆和领事官员在行使领事保护职责的时候，必须妥善处理好受侵害人、领馆和领区当局三者所代表的利益关系，既要符合派遣国的国家利益和对外政策，保护受害人的合法权益，又不得干涉接受国内政，甚至滥用领事保护权利。那种借领事保护之名干涉接受国内政，借此向接受国施加经济制裁、武力威胁，甚至进行武装干涉的行为，都是强权政治在国际关系中的表现，必然受到国际社会的谴责。

　　(二)领事保护的法律依据

　　保护本国公民及法人在国外的正当权益，已成为当今世界各国外交和领事机构的重要职责，国际法和国际条约承认领馆和领事官员有权在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益。《维也纳领事关系公约》第5条规定，领事官员有权“在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——权利和利益”。《维也纳领事关系公约》是公约成员国之间处理双边领事关系的一个国际准则，于1963年在维也纳签订，目前世界上大多数国家都加入了该公约。十一届三中全会后，为全面发展我国同各国的领事关系，更好地推进对外开放的政策，我国于1979年7月3日申请加入《维也纳领事关系公约》，同年8月该公约对中国发生效力。《维也纳领事关系公约》是中国同外国发展和调整领事关系的一个重要法律依据。此外，在各国的双边领事条约和各国的国内法中也赋予领馆和领事官员此种权利。在中国同外国签订的领事条约和参加的国际公约中均有这项规定。中国的领事保护工作，就是根据有关的国际法、双边领事条约和中国法律规章的规定，妥善处理同外国领事关系中出现的各种问题，保护中国国家和国民在国外的合法权利和利益。

　　(三)领事保护的内容

　　根据国际法和国际惯例，公民在国外的正当权益主要包括有：人身安全、居留权、财产权益、劳动就业、社会福利、赡家汇款、遗产继承、行动自由、通讯自由、人道主义待遇、同中国驻外使领馆保持正常联系等权利。在中外领事条约中规定了领事官员保护本国国民正当权益的具体内容，根据中国的领事实践，中华人民共和国外交部为指导中国驻外使领馆行使领事保护的职能，发布了《中华人民共和国领事保护指南》，其主要内容有：1.当中国公民依法享有的权利和自由在接受国受到限制或侵犯，且其无法维护自己的权益时，向主管当局提出交涉，实施领事保护。2.详细列出了领事官员能够提供的协助内容，如在接受国发生自然灾害、政治动乱、战乱或突发事件等紧急情况下，向中国公民通报有关局势，提供协助；将有关严重意外事故及伤亡的情况通知当事人亲属，并就有关的程序事宜提供咨询意见；探视被拘留、逮捕或正在服刑的中国公民，必要时，为其争取合法待遇和提供必要的协助等等。同时，列出了不能提供协助的内容，包括不能袒护违法行为，不能帮助其在当地获得工作许可证，为其办理当地永久居留等。

　　领事保护是国家权力，如国家从全局出发，或者从当事人的根本利益出发，认为有必要实施领事保护，即使受害人没有主动请求，国家也可以实施领事保护。

　　二、近年来我国领事保护工作的形势

　　根据领事保护法律制度的基本准则，中国领事保护的对象是在境外的中国公民。两岸四地的中国公民(包括个人与法人)在国外可分为三类：一是定居在国外的中国公民，通称华侨；二是近几年来出国留学、工作、经商、劳务、创建公司或办事处的中国公民，通称新移民；三是临时出国旅游、探亲、经贸洽谈、交流合作的中国公民。随着我国改革开放的深入和经济的快速发展，越来越多的中国人走出国门，到其他国家和地区去经商、投资、务工、旅游、求学。由于出境人员数量不断增多，公民和企业在境外活动范围扩大，海外利益不断拓展，客观上加大了我国公民在海外合法权益受侵害的风险系数。另外，一些国家政局长期动荡，战乱不断、社会治安环境恶劣、恐怖暴力活动频发、针对外国人的犯罪活动猖獗；境外各种反华势力不时制造事端；与一些周边国家存在领土和海洋权益争议，我国公民在一些争议地区的活动经常受到有关国家的侵扰。近年来，各类领事保护案件频繁发生，其中既有涉及面广、影响范围大、政治性强、敏感性强的大案要案，又有涉及我公民个人利益的一般性事务。2004年，全球涉及我公民各类案件18000多起，其中重大案件40多起，各类死亡人数达750多人。分析近年来领事保护的一些典型案件，主要有以下几类：

　　1.由于自然灾害、意外事故和社会治安等传统安全因素引发的案件。

　　2.因政治目的、商业利益和恐怖活动等非传统安全因素导致的我企业和公民遇袭、伤亡案件。

　　3.由于我公民、企业境外违法违规而产生的案件。在境外的中国公民还有非法偷渡到国外打工的人。从领事工作的角度看，非法移民不属于领事保护范畴，从维护国际间人员往来的角度，偷渡活动不利于中外之间的正常往来，影响了中外之间的沟通。中国政府一贯坚决反对并严厉打击非法移民和偷渡活动，我们非常关注偷渡人员的安全，关注重大伤亡案件，救助遇难的非法移民，主动处理善后工作，主要是从人道主义角度考虑的，也表明我们对国际社会是负责任的。

　　此外，领事案件的发生情况也存在地区差异：中国公民在北美和欧洲的总体安全系数较高；在中亚、南亚、中东、非洲、东欧和拉美等地均存在不同程度的不安全因素。一些国家法制不健全、局势动荡、恐怖活动频发、社会治安环境恶劣、黑社会犯罪组织活动猖獗，中国公民极易成为犯罪分子谋财害命的对象。

　　三、近年来中国领事保护机制的健全和发展

　　改革开放前，我国在外国仅设了7个领馆，同外国签订的领事条约仅有3个。目前，我国在外国设立的领事机构共有65个，加上其他外交机构(驻外使馆和团、处)总共有220多个，中国同外国签订的领事条约、互免签证协定等约有140多个。

　　领事保护是我国外交工作中一项日益突出的重要内容和任务，是中国对外领事关系的核心问题。既与我国公民、企业的切身利益有关，也直接影响政府形象、社会安定和对外交往。做好新形势下的领事保护工作，要立足于国家的经济建设及改革开放，着眼于整体外交的大局，服务于全面建设小康社会的奋斗目标，坚持以人为本、国家利益至上的原则，以保护中国海外公民实际利益和长远考虑为重点，真正从“外交为国”逐渐转化到“外交为民”。“外交为民”已成为中国外交的新特征之一。利用外交资源保护公民利益成了外交工作的新重点之一。近年来我国在领事保护的实践中，逐步形成和完善了各项保护机制。

　　(一)建立和完善了领事保护的工作机制

　　1.应急机制。领事保护应急机制在发达国家领事保护工作中起到很关键的作用，该机制可以在最短的时间内调动尽可能多的资源处理突发的领事事件。我国外交部在总结以往领事保护工作中的经验，借鉴其他国家领事工作成功做法的基础上，目前已初步建立了自己的领事保护应急机制。一旦发生涉及中国公民或法人的重大人员伤亡或财产损失的突发事件，我们就会迅速启动机制，抓住有利时机对案件进行处理。应急机制的主要内容包括：成立应急小组，制定工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方信息；协调国内外有关单位共同展开工作。

　　2.协调机制。由于国际安全形势错综复杂，特别是国际恐怖活动加剧，近年来领事保护案件数量剧增，案情复杂，有效的领事保护既需要外交部内部各部门之间的配合，还需要政府其他各有关部门和外交部门协调配合。2004年7月19日，国务委员周永康和唐家璇同志主持召开了国务院研究部署加强境外人员和机构安全保护工作会议。会议要求各有关部门和单位要充分认识做好我海外人员和机构安全保护工作的重要意义，按照中央的部署和要求，抓紧建立我海外人员和机构安全保护工作部际协调机制和驻外使馆牵头的安全保护工作机制，制定完善相关法规和政策措施，分工负责，密切配合，切实维护好我境外人员和机构的安全。2004年11月10日，由外交部牵头，国务院其他有关部委组成的“境外中国公民和机构安全保护工作部级联席会议”在北京成立，专门应对境外中国公民和机构的安全事件，以加快重大危机事件的外交解决程序，提高工作效率。2004年7月1日，外交部正式设立涉外安全事务司，负责执行我外交涉及非传统安全领域的方针政策，主管有关调研工作，协调处理相关涉外事务。同时，在外交部内成立了专门负责处理重大突发领事保护案件的应急小组。此外驻外领馆也成立了以使馆或领馆牵头的协调机制，为当地中国人提供安全保护和救助。

　　协调机制的建立，为领事保护工作的有效开展提供了组织保障。一旦应急机制启动后，外交部与其他相关部门、外交部领事司与其他司全力配合，力争在最短的时间内以最有效的方式来保护我国公民和法人的利益不受损失，或将损失减少到最低程度。

　　3.预防措施机制。做好领事保护工作，不仅要处理好突发事件，更重要的工作是防患于未然。外交部制定的预防性保护措施包括：不定期发布旅行警示，建议公民避开局势动荡、治安混乱的国家和地区；对一些高危国家实行安全公告制度；通过外交部网站发布《中国境外领事保护和服务指南》；在有条件的驻外使领馆建立侨民登记制度，以便紧急情况时能够快速处理。

　　2000年外交部首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，其主要内容包括领事官员能够提供的协助内容和服务内容以及什么情况下不能提供协助的内容等，其目的是告知中国公民在国外旅行、工作、学习或居留期间，如何通过中国驻外使领馆维护自己的正当权益。此外，在外交部网站上还专门设有“走出国门注意事项”栏目，不定期地发布有关国家的信息，小到赴某些国家须慎带药品，大到提醒中国公民不要前往某些局势危险的国家和地区等。各驻外使领馆也根据驻在国的形势发布各类安全警示信息。

　　中国政府正在继续探索预防性领事保护的新途径。进一步完善海外侨民登记制度，收集各国政治、经济、法律、交通以及社会治安等情况，主动向有关部门及因公因私出国人员提供，尽量减少有关领事案件的发生。建立领事保护预警机制，不断完善处置突发事件的应急协调机制，做到反应及时、联络畅通、处理果断。应急机制和预防性机制的实行，是领事保护工作制度化和规范化发展的重要部分，标志着中国领事保护工作的逐步成熟。

　　4.领事新闻发布机制和与公众交流机制。我国各驻外使领馆正在逐步建立新闻发布制度。事件发生后，马上指定专人接受媒体采访，向外界发布最新进展情况。外交部网站及时发布来自各驻外使领馆的信息，为媒体及公众了解事件进展情况提供了信息渠道。随着一些宣传服务措施的实行，公民对外交及领事工作有了更深的了解，向外交部和驻外使领馆寻求领事保护的观念逐渐加强。

　　5.加强了与领事保护有关的立法工作。第十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月通过决定，批准中国加入《联合国人员和有关人员安全公约》。中国加入该公约后，更加有利于加强对包括中国派出人员在内的联合国人员和有关人员的安全保护。这表明中国政府正在加快立法进程，保护日益庞大的海外人员群体的安全。外交部还表示，支持并正在积极参与制订《关于制止核恐怖主义行为的国际公约》等。

　　中国在加快与有关国家的谈判争取更多双边司法合作的同时，也加快了批准有关国际条约和公约的步伐，利用多边条约中的一些司法协助条款来维护中国海外人员的安全和合法权益。随着人员往来的频繁和海外人员的安全问题日益凸显，难免会发生各种问题，保护我国公民人身安全已经成为我们批准国际条约和加入国际组织时考虑的一个重要问题。

　　(二)促使中国领事保护机制发展的因素

　　客观上，中国海外公民数量的剧增和随之而来的安全问题的日益突出，需要政府加大领事保护工作的力度，完善相关的保护机制。

　　我们党和国家领导人历来非常重视保护海外中国公民的合法权益，要求外交部门全力做好领事保护工作。2004年6月10日阿富汗发生针对我工程技术人员的袭击事件后，国家主席胡锦涛立即指示外交部和驻阿富汗使馆采取一切措施，尽最大努力协助抢救伤员，妥善处理遇害人员的有关事宜，胡主席表示，“我们珍惜每一位同胞的生命，决不容许恐怖主义威胁中国公民的人身安全，中国政府将尽最大努力确保境外中国公民的安全”。全国人大常委会委员长吴邦国、国务院总理温家宝也通过不同形式，指示有关部门采取措施确保中国驻阿富汗机构人员的安全。对诸如国航客机韩国空难、莫斯科友谊大学大火案等重大案件等也都是亲自过问，对案件处理做出具体指示；对个别处理难度较大的案件，有时甚至亲自出面做对方国家领导人的工作。新一届政府成立以来，我国领事保护工作进入了新的发展阶段，外交部和驻外使领馆以“三个代表”重要思想统领新时期的领事保护工作，从实践“三个代表”重要思想出发，牢固树立“群众利益无小事”的观念，从立党为公、执政为民的高度，认真处理领事保护案件，积极维护境外我公民的合法权益，体现了党和政府执政为民的良好形象。

　　四、我国领事保护工作中存在的问题和思考

　　(一)从事领事保护工作的专业人员匮乏

　　做好领事保护工作，需要对本国国情，尤其是驻在国国情有深刻了解，掌握驻在国政治、经济等各方面的情况，还要求有高超的外交技巧，广交朋友，在关键的时候能找到有效的沟通渠道。目前中国驻外使领馆承担领事工作的领事官员们大多忙于日常的颁发护照、签证、办理公证等事务性工作，很少有人专门负责研究所在国与领事保护有关的法律法规，也无暇去探求紧急情况下实行领事保护的渠道。因此，应进一步加强领事干部队伍建设，一方面通过规范化培训，提高领事干部的业务素质和政策水平；另一方面，应加强领事保护工作的调研，对领事工作中的关乎全局的问题进行观察与思考。密切跟踪领区内形势和侨情，对有可能影响到我公民和机构安全的因素进行深入研究，加强对驻在国法律制度、司法程序和保护本国公民的方法等的调研工作，探索针对当地具体国情如何做好工作的途径，提出具有宏观性、前瞻性和建设性的工作建议。尤其是在特殊国家、特殊地区开展领事保护工作，要突破领事保护的传统做法，在观念和手段上寻求创新，除了做好官方渠道的工作之外，要广辟途径，加强对特定地区和国家的宗教、教派、部落、政党、非政府组织等多层面的工作力度，提高对突发事件和棘手问题的预防能力和处置能力。

　　(二)对领事保护工作的经费投入不足，缺乏专项基金等保护手段

　　领事保护工作的关键是要有资金保障。目前，我国并没有法律规定的领事保护经费，侨民的遣返费用、医疗费等都要由使领馆出面筹措。外交部领事司司长罗田广曾谈到“由于财力有限，我驻外使领馆提供领事服务的资金不足”。因此，尽快建立起像美国等西方国家的紧急资助境外侨民的各项机制，才能促进领事保护工作和服务工作更快地发展。

　　(三)法律保障不够健全

　　海外人员安全问题的涉外处理主要依赖于双边关系，中国与相关国家之间是否签订刑事司法协助或引渡条约对许多具体事务的处理有很大的影响。据统计，截至2005年5月，中国签署的双边刑事司法协助协定只有几十个，双边引渡条约更是只有21个，这种双边法律方面的空白某种程度上制约了中国保护海外人员安全的努力。为此，中国在加快与有关国家的谈判争取更多双边司法合作的同时，应加快批准有关国际条约和公约的步伐，利用多边条约中的一些司法协助条款来维护中国海外人员的安全和合法权益。

　　(四)中国公民海外安全问题要从两个方面着手解决

　　一是有完善的保护机制，政府部门预先发出安全预警，事后及时妥善地处理。另一方面公民自身应加强法制观念和自我保护意识。作为发展中国家，中国的普法教育还不完善，中国公民的法制观念与发达国家的公民相比，还有一定差距。应对国民做好出国之前的宣传教育工作，使他们了解目的国的生活习惯、风土人情、有关法律法规以及有可能面临的各种风险，引导他们与住在国居民和睦相处，积极主动融入当地社会，合法经营，遵纪守法，积极参与当地公益活动，努力改善与当地民众关系。在求得稳定的生存条件下，发展自己的事业，尽量避免类似“西班牙烧鞋事件”这样由恶性竞争带来的利益冲突事件的发生，树立中国人良好的对外形象。同时加强对公民进行规避风险的教育和防范危机的培训，提高海外公民和企业的防范能力。

　　(五)正确处理国家和个人的利益关系

　　在处理涉及国家重大利益的领事保护案件时，注意协调国家和个人利益之间的关系，既要保护个人的合法权益，又要配合整体外交工作的大局。领事保护主要在他国领土上进行，良好的双边关系是领事保护的重要前提。驻外使领馆应立足平时，推进我国与驻在国在各领域的交流与合作，为领事保护创造有利的宏观环境，同时多做驻在国外交、治安、执法部门和地方政府的工作，做到朋友多、信息灵，关键时刻能找到人、办成事。在实际工作中应掌握好领事保护工作的“度”，既要依法保护，又要尊重驻在国的法律法规，不能干涉别国内政。在处理埃尔切事件的过程中，中国注意了处理的“度”，因为这一事件纯属民间贸易纠纷，并非种族歧视，且西班牙政府采取了有效措施，既进行严正交涉，保护中国公民的切身利益，又不致影响两国关系，并为华商提供了具体建议，照顾到了华商在西班牙的长远利益。在处理一些恶性事件时，应统筹兼顾，着眼长远，既要适当照顾国内民众情绪，正确引导舆论，维护好国内社会稳定大局，又要妥善处理好我与事发国的双边关系，尽量降低影响，减少干扰，防止双边关系，特别是经贸和劳务合作受到冲击。

　　保护境外中国公民和法人的合法权益，增强中华民族的凝聚力，实现中华民族伟大复兴是一项长期而艰巨的任务，事关我国家建设和长治久安的大局。做好海外侨胞权益保护工作，具有重要的战略意义。随着全球化时代中国融入国际体系步伐的加快，我们的领事保护工作任务必然会越来越重。中国政府在向广大海外华侨华人提供优质服务，尽力解决他们在生存、发展上的问题，依法保护中国公民在海外的合法权益方面，做出了很大努力，赢得了全体人民的普遍赞誉，使广大海外侨胞深切感受到了祖国的强大、民族的骄傲和人格的尊严，提高了全体中华儿女的凝聚力和民族自豪感。同时，还应看到，由于中国的国情国力所限，中国的领事保护机制还有待于进一步发展和完善，中国的领事保护工作仍然任重而道远。

　　(作者系国侨办秘书处副处长)