摘要：人才外流是一种世界性现象，只要我们采取各种优惠措施，积极实施“人才回流”策略，就可以遏制人才外流或将其损失减少到最低限度。根据海外的经验，敞开大门，吸引“海归”的做法，值得借鉴。

　　我们在研究“海归潮”的过程中，不仅要研究当代海归群体的特点、地位和作用，研究中国的对策，也有必要研究其他国家和地区吸引留学人才回归的政策与措施。吸收别国包括中国台湾地区的经验，对于我国进行人才资源开发、实施人才强国战略具有重要的理论和实际意义。

　　敞开大门， 吸引“海归”

　　——来自部分国家和地区的经验

　　首先，建立人才库。印度政府大力采取积极有效的措施，在客观上为人才的回流以及留住现有人才起到了推波助澜的作用。从20世纪60年代开始，印度政府就投资创建了“科学人才库”，负责接纳愿意回国工作的印度人。印度政府在主要发达国家都建有海外专家人才数据库，尤其重视那些能为印度重点项目解决难题的人才。为了吸引人才回归，韩国在美国、日本和西欧设立了三个“韩国科学家工程师协会”，笼络延揽外流人才。非洲国家联合成立了“政府间迁移委员会”，在工业化国家物色流出人才并动员他们回归祖国。

　　第二，兴建科学城。为吸引人才回国，印度政府还斥巨资兴建了科学城，作为国外人才回国工作、为国服务的永久基地。1982年，在美国一些公司和大学工作的印度工程师和科学家，曾在一次讨论会上提出在印度泰米尔纳杜邦科塔吉里投资1.25亿美元建设科学城。印度政府对此进行了可行性研究。泰米尔纳杜邦也为此拨出250英亩土地，一旦科塔吉里科学城试验成功，印度还将在其他地方建设科学城或技术城。近年来，印度的高科技产业迅猛发展，已成为世界上重要的计算机软件开发基地。这些都与印度政府鼓励归国人员的创业政策密不可分。

　　第三，实施优惠政策。为吸引留学生回国创业，台湾当局规定：凡具有国外硕士以上学历，且志愿返台工作的留学生，“政府”对其配偶及两名孩子提供返台国际旅费。“帮助回台的科学家和工程师介绍工作和商业投资。‘政府’官员趁到美国旅行之机，为回台的侨胞提供与美国收入相竞争的工资，改善工作和生活条件以及学校利益”。1996年起，泰国政府制定了“人才回流”(reverse brain drain)计划，对具有博士以上学位、且具有国外两年以上工作经验的留学生，如愿意回国服务，政府将适当补偿其在国外的学习、生活费用，平均每人能得到350万铢(7.8万美元)泰币。1999年，加拿大政府也设立了“总理科研杰出奖”，拟在10年内投资7500万美元奖励经费，即每年出资750万美元，奖励50名回国服务的杰出青年科学家。马来西亚政府规定，对志愿回国投资创业的留学生，免除两年所得税及所有固定资产税，对其配偶及子女发放永久居留证。为了提高政府的工作效率，马政府还规定，凡申请回国服务的留学生，均可在半年内获得永久居留证。马政府还通过国际互联网建立了“多媒体超级走廊”，提供国内企业招聘人才的信息。马政府吸引人才回归的政策收到了明显的效果，马来西亚政府对居留美国等地的大约2万名本国出生专家中的600人开展攻势，使得4年间回国的专家多达240人。为了吸纳外国人才，美国实行了高额配股制度，芬兰实行特别税制度，新加坡对有贡献者予以重奖，法国宣布信息工程师不受其移民法限制，英国和澳洲等国实行“高科技移民”政策。哥伦比亚和阿根廷等国或为回国专家支付归国费用，或为其提供各种生活费用信贷和海关特惠，以此来吸引人才回归。

　　增加科研经费也是吸引海外学者回国服务的重要措施。近3年来，澳大利亚和爱尔兰政府分别拨款20亿美元和5亿美元专项经费，用于防止高级人才流失，回收海外人才资源。德国政府为了推进其科研与技术开发，也拨款1.2亿马克科研经费，专门用于回收海外人才资源。韩国为了赶超西方发达国家科技水平，近几年逐年增加其科研开发经费，其在GDP中的比例已从1995年的2%，提高到2000年的5%，2010年还将提升至6.7%。1994-1999年，日本政府也将科研开发经费增加了一倍，还开放了国家实验室主任职位，供海外日本学者(包括外国人)竞争上岗。

　　第四，为归国人员创造良好的环境。

　　一是投资环境。印度在欧美等发达国家有大批中高级软件人才。从20世纪80年代开始，印度政府对软件产业实行了一系列政策优惠，创造了良好的投资环境，为海外留学或者工作人员回国开办软件企业或者从事软件开发大开“绿灯”。这些海外归国的软件人才具备了从事软件开发与服务的良好技能，积累了丰富的经验，也拥有一定的资金，特别是与海外同行有着十分密切的联系，每人都形成了一张巨大的海外“关系网”，对促进软件出口起到了重要作用。

　　二是研究环境。在谈到如何防止人才流失时，印度总统卡拉姆说，“怨天尤人或是只唱爱国主义的高调对阻止人才流失于事无补，政府应该采取切合实际的措施才能使人才留下来。比如说，对于科技人才，就要给他们提供世界一流的研究环境，没有相应的措施或激励机制是不行的。”

　　三是创造良好的居住环境。良好的居住环境对于吸引海外人才回归是很重要的。新加坡政府认为，要使新加坡成为一个吸引人才的国家，首先应该创造一个世界一流并且充满乐趣的居住环境。花园城市的干净、整洁，市内随处可见的鲜花绿草，良好的社会秩序，比较完善的交通、通讯等基础设施，廉洁高效的政府和公正透明的法律制度，都对来自世界各地的人才，具有强大的吸引力。

　　可见，上述国家和地区为吸引海外人才资源，采取了有效的措施和优惠政策，包括增加科研经费，为归国人员创造良好的社会环境。根据荣邦松(Bang Soon Yoon)的研究，韩国人学成归国的原因是，韩国政府“改善了经济条件，扩大了就业机会，以及扩大了政府行为。”“韩国政府为回国科学家建立了新的机构，并为他们提供享有声望的政府工作和研究自治权。”一句话，创造条件，改善环境，敞开大门，吸引“海归”。

　　中国发展与海外人才

　　——兼论海外人才开发综合战略

　　自实行改革开放以来，越来越多的海外留学人才回国创业或服务，成为我国经济建设的一股新兴力量。

　　尽管我们的留学人员工作已经取得了很大的进展，但面临的形势和任务依然严峻而艰巨。因为世界范围的人才争夺战愈演愈烈。而我国在吸引人才回归上还存在一些问题，力度仍然不够，这些问题主要表现在：

　　第一，人才管理机制不健全。对海外华人学者整体情况的掌握不够全面，尚未建立起较完整的海外华人专家人才数据库，直接影响到海外华人智力资源开发利用的效率和质量。政府各有关部门大多各自为战，难以形成合力、实现资源共用。各部门掌握的海外华人专家资讯既不全面，也无法实现共用。地方和企业利用海外华人学者的积极性没有被充分调动，利用市场经济规则引进和利用海外华人智力资源的政策、组织和管理机制尚不健全。

　　第二，缺乏吸引海外人才的良好的社会环境。各地人才政策和体制环境不尽如人意。工作条件比较差，科研经费、设施难以满足需要，引进的人才普遍存在找政策容易，找资金难，“起飞”容易，“软着陆”难等问题。

　　第三，缺乏多元化的开发利用模式。海外华人学者与国内合作交流主要集中在科技领域，而在经济、管理、商贸、金融、法律等社会科学和人文科学领域的合作交流较为薄弱。另外，吸引为主，利用不够，不能适应现阶段海外华人学者的新特点和满足海外华人学者为国服务的要求：工作方式单一，手段落后，短期行为严重，尚未形成多元化的开发利用模式。

　　根据我们吸引海外留学人才回归中存在的问题，借鉴海外吸引人才回归的政策与历史经验，我们应采取如下海外人才对策，以进一步促进中国的全面发展。

　　第一，树立“以人才为本”的新思路，实施人才强国战略。我们必须以中央的决策为依据，明确人才强国的任务和目标。2003年底，新中国历史上第一次全国人才工作会议讨论通过了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，坚持以人为本和科学的人才观，提出了一系列新观点、新论点和新措施，成为我们做好人才工作新世纪、新阶段的历史性文献和行动指南。《决定》明确提出实施人才强国战略的基本任务是：建设规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍，把我国建设成为人才资源强国。实施人才强国战略，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，根据人才资源是第一资源的科学判断，坚持以人为本，坚持党管人才原则，充分开发国内国际两种人才资源，抓好培养、吸引、用好人才三个环节，大力加强以党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才为主体的人才队伍，把各类优秀人才聚集到党和国家事业中来，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证和广泛的智力支持。

　　在开发海外人才资源时，海外华侨华人是我们重要的工作目标。中国改革开放20年来经济快速发展，得益于海外侨胞的大力支持。中国在引进海外侨胞资本之时，也引进了市场经济运作诀窍，可谓引智与引资并举。前苏联经济转轨受挫，中国经济转轨相对而言比较顺利，原因即在于此。我们有众多海外同胞，组成一个巨大社区。我国在美学人逾16.5万，在日本逾10万，在加、澳各6万人，在德、英均逾万人。华裔仅占美国人口0.2%，但美国名牌大学系主任1/3是华裔。美国一流科学家、工程师12万人，华裔达3万人，而且多数在软件业。硅谷20万名工程技术人员，华人占6万名。海外华人不仅资本雄厚，而且知识财富特别丰富。因此，在信息时代发展知识经济，引智更胜于引资。

　　第二，加大吸引海外人才力度，完善留学人才引进政策。首先，应该统筹规划，整合力量。国家人事部、教育部、科技部、中科院、国家自然科学基金会、外国专家局、国务院侨办等政府部门以及各地方都承担吸引海外人才的任务，但由于没有统筹规划，各自为战的现象比较严重，使华侨华人专家感到有些混乱。建议成立“海外人才引进委员会”，加强协调，制定吸引海外人才的总体战略规划和专项实施计划，在这方面我们可以参考台湾的经验。台湾从1971年开始就成立了“海外学人暨留学生服务中心”，每年举办邀请海外学人商谈回台工作事宜。在1990年以前，回流比例仍然很低。由于台湾经济的高速发展，吸引力加大，到90年代每年有6000多人回流，回流比率达30%以上。台湾方面甚至愿意为所有打算回台定居的留学人员提供回程国际机票。由此可见，建立一个权威的和有关部门的协调机构，对于更好地吸引留学人员回国创业与发展将会产生积极影响。

　　二是鼓励海外留学人员以多种形式为国服务。人事部、教育部、科技部、公安部、财政部等五部门共同下发了《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》。这是我国在鼓励留学人员为国服务方面出台的第一个比较全面、系统的文件。《意见》明确指出，为海外留学人员提供兼职、合作研究、委托研究、创业、人才服务、从事中介服务等7种具体为国服务形式。国家为海外留学人员开展为国服务活动提供政策保证。《意见》对于“多途径发挥在外人员的作用，实现我国人才开发战略，是一次成功的尝试。”现在有些城市在鼓励海外留学人员以多种形式为国服务方面做了许多工作。如上海，已经明确制定了鼓励留学人员短期回国的“飞人”计划。2001年1至9月，有214名海外留学人员“柔性流动”到上海创办企业231家。近几年，近300名留学人员通过学术考察、合作研究等方式为山城重庆提供服务。不过，不能简单地用“为国服务”取代“回国服务”，我们的工作重点仍然是吸引海外人才回国。

　　三是在吸引海外人才回归的工作中，应加强对海外高层次优秀创新人才的引进工作。根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006——2020年)》的要求，人事部将制定“十一五”留学人才回归计划，建立海外高层次留学人员回国工作或为国服务的绿色通道，制定吸引海外顶尖人才回国工作或为国服务的专门政策，加强吸引海外顶尖人才工作的针对性和工作力度，努力为提高我国自主创新能力引进具有世界一流的人才。为吸引海外高层次人才回国，国内单位应主动与海外留学人员取得联系，这样可以使海外人才回归的可能性增加。戴威·兹维格和陈昌贵的研究数据支持了这种主张，因为经常与国内单位取得联系和人们对回国的看法之间有密切的关系。

　　四是创新人才工作机制，实施海外留学人员“回归工程”。除了通过各种人才交流会、产品技术交流会、各种国际会议、文献期刊等与海外优秀学者接触以外，我们应当建立海外人才库。这个人才库“应该是集信息储存、沟通联络、信息发布等为一体的与网络相结合的系统。”我们现在的人才引进工作，多侧重在公司或企业。事实上，我们可以将海外留学人员引入高校，提高他们回国效力的积极性。高校作为人才聚集地，在这方面有较为明显的优势。留学回国人员可以借助高校的力量包括人才、技术、资金等开展创业活动，报效祖国，施展才干；高校也可以借助留学回国人员聪明才智谋求自身更大的发展。

　　第三，营造宽松的、硅谷式的创业环境，发挥留学人才效能。用好人才的关键不在于物质待遇，而在于有一个宽松的、竞争的、能够施展才华的环境。正如有专家指出，当前，千方百计吸引留学生回国创业已经在各地形成普遍共识，各种优惠政策和行动方案纷纷出台。从留学生的反应和实际效果来看，最基本的思路措施是大力改善创业发展环境。

　　营造硅谷式的创业环境包括这样几个特点：“一是形成产、学、研一体化的知识人才链。硅谷的两所大学每年毕业1600个博士，提供了大量一流的工程师。历年毕业的学生遍布硅谷的公司，并与6所社区大学一起为中小公司提供持续的教育和培训。硅谷附近的旧金山有1000个美国科学院院士。教育、研发、生产一体化，在硅谷形成了一个知识和创新人才的聚集中心。二是建立创新的激励机制和信息网络。硅谷人均年收入高达8万多美元，是其他地区的2.7倍，为全美最高。谁在公司干得好，可奖励股票期权。这样，有的人一夜之间就成了百万富翁。同时，在硅谷形成了一个非正式的高科技信息沟通网络。尽管硅谷人才流动性很大，但是人们在社团、聚会、行业研讨会中，通过网络交流最新科技信息，达到知识共享，增强了硅谷公司的创新活力。三是形成了与高科技开发配套运作的服务系统。配合高科技的研发，硅谷形成了从零部件供应商、风险投资机构到专业中介公司等创新服务系统，产生了‘聚集效应’。从而使硅谷高科技公司能集中资源开发核心技术，保持了对迅速发展的市场的灵活反应，造就了硅谷创新的优势。”四是硅谷人对失败极为宽容。硅谷文化是要奖赏那些甘冒风险而遭到失败的人。在世界其他地方，商业上失败或项目半途而废是一种耻辱，会断送人们的前程。这使经理人不敢冒险。在硅谷就不是这样，而且那里不只是允许20多岁的企业家冒险失败，容忍失败，这是人们可以学习并加以运用的极为积极的东西。失败是成功之母，创业的失败孕育着成功。因此，我们应视创业的成功与失败为正常现象，用平常心态去看待海外回国留学人员。

　　第四，加强留学人员创业园管理，为留学人员创业园提供基地。有专家指出，今后一段时间，有关部门应切实加强留学人员创业园建设和管理工作，把留学人员创业园办成吸引海外留学人才和转化科技成果的重要基地，建立创业园可采取灵活多样的方式，可以由地方政府与国家有关部门共同创办，可以由各地区自办，也可以由不同地区联合创办。人事部门要从自己的职能出发，切实负起责任。有的专家提出：“清理、调整、合理布局各类创业园和科技园，使其真正成为海外留学人才企业的孵化器。在对各城市明确定位的基础上，合理调整和发展各园区，可以实现资源共享，产生聚集效应。”这些意见都是合理的，值得有关决策部门参考。

　　除了以上这些因素以外，吸引海外人才回归的关键因素是，保持政治稳定，发展经济。为了吸引海外人才回归，应重视政府的作用，正如有学者指出：“政府的作用对于回归移民来说，如同国家的经济、社会和政治环境因素同样重要。”根据戴维·兹维格和陈昌贵的调查研究，“除了政治考虑以外，由于经济问题对人们做出不回国的决定具有重要影响，如果经济状况得到改善，对回国感兴趣的人的比例将大大增加。”牛津大学移民和难民研究教授斯蒂芬·卡斯尔斯指出：“中心问题可以归结为经济容积能力和政治意愿。”可见，中国政府加大改革力度，保持政治稳定，促进经济增长，是吸引更多的海外人才回归的最好战略。

　　综上所述，人才外流是一种世界性现象，只要我们采取各种优惠措施，积极实施“人才回流”策略，就可以遏制人才外流或将其损失减少到最低限度。根据海外的经验，敞开大门，吸引“海归”的做法，值得借鉴。如：建立人才库、兴建科学城、实施优惠政策、为归国人员创造良好的环境等。由于中国的发展，为海外留学生回归带来了新的机遇，因此出现了“回归热”。“海归派”具有先进的技术和理念，具有全球的视野，成为引领中国经济发展的新动力。尽管我们的留学人员工作已经取得了很大的进展，但面临的形势和任务依然严峻而艰巨。我国在吸引人才回归上还存在一些问题，力度仍然不够。为了推动中国的进一步发展，全面建设小康社会，实现中华民族的伟大复兴，我们应实现人才强国战略，这就要求我们研究我国的人才资源状况、对策和发展趋势，且必须放在国际大环境中，探索人才资源开发与增强国家竞争力的关系。比如，欧美国家把人才作为高价值的资源，加拿大把移民和人才引进“视为解决国家目前经济问题的重要途径”，日本学者提出了“知识价值革命”的概念。争夺掌握尖端科技的创新型人才和经营管理的复合型人才，已经成为国际人才争夺战的焦点。这就需要我们加强国际人才竞争战略、吸引人才回归的优惠政策和有效措施等方面的研究，借鉴他们的经验教训，以推进和提高我国人才资源的整体开发水平。

　　(作者系华中师范大学历史文化学院教授暨国际移民与海外华人研究中心主任)