今年5月27日，国务院批转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内推行居住证制度”，这是首次在国务院文件中提出在全国范围实行居住证制度。作为户籍制度改革的重要部分，居住证制度的提出，是在全国范围内打破户籍坚冰，真正实现宪法赋予的公民“无户籍束缚的自由流动”权利的深远社会变革的开始。

　　一、我国户籍制度简述

　　新中国成立以后，我国户籍制度经历了一个由酝酿形成到严格控制再到一定程度放开的历程。具体地讲，可分为三个历史阶段：

　　1.计划经济与城乡分割(1949—1957)。户籍制度通常被认为是中国二元社会行政管理体制开始形成的标志。新中国建立初期，公民的流动和迁徙权利是得到法律承认和保障的，但随着新中国第一次城市化高潮，城市人口的急剧增加加重了就业、食品供给和居住条件的紧缺，1958年的《中华人民共和国户口登记条例》赋予了户籍制度限制农村人口进城，控制城市人口规模膨胀的特殊功能。20世纪60年代国家以户籍制度为中心，又先后制定了一系列与户籍制度相配套的、向城市倾斜的成文的辅助性制度，构成了维护中国特有的城乡二元社会结构的制度壁垒，城乡分治的二元户籍管理制度由此得到固化。

　　2.改革开放与城乡互动(1978—2002)。改革开放以后，随着我国农村商品生产和商品交换的迅速发展，城乡分隔的户口迁移制度开始松动，其中标志性的制度创新就是1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民工自理口粮进入集镇落户，此项政策的出台第一次为农村人口有条件地进入城市放行绿灯。此后，户籍制度改革的力度逐年加大。1997年，国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，开始正式启动小城镇户籍管理体制改革程序。2000年，国家正式取消了粮油迁徙证制度，粮食供给关系和户籍迁移脱离，标志着计划经济时期以粮油、副食品供应约束人口迁移的制度正式退出历史舞台。

　　3.科学发展与城乡统筹(2003-至今)。21世纪初至今的10年是我国户籍制度发生重大变革，政策推进农村劳动力向城市转移的重要时期。其特征是国家除直辖市和省会城市采取以准入条件取代城市人口迁移增长计划指标管理政策外，全国十几个省市相继取消了农业户口、非农业户口的划分，实现了城乡户口登记管理一体化。2003年，党的十六届三中全会提出了以统筹城乡为重要标志的科学发展观。2007年，国家发改委下发了《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，标志着探索统筹城乡发展的体制机制正式上升为国家战略。2008年，中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，积极推进统筹城乡综合配套改革试验。2009年《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》为重庆市正在进行的统筹城乡综合配套改革提出了更加明确的要求，户籍制度改革成为统筹城乡的突破口。

　　二、居住证制度的现状与特点

　　当前，随着城市化进程的加快，特别是城乡、地区之间经济发展的不平衡，人口迁移和流动成为一种普遍现象。由于现行的暂住证制度，已经不符合社会发展的客观要求，近年来，对户籍制度改革的呼声日益高涨。既要有效地维护城市的发展和稳定，又要满足人口流动和迁移的客观需求，立足本地区的发展实际情况，一些地方探索实行了居住证制度，取得了积极效果。

　　据了解，全国实施居住证制度的省份还不多，除广东省、云南省、浙江省外，主要以城市(包括直辖市和副省级城市)为主。目前，有北京、上海、重庆、广州、长春、深圳 、青岛、大连、东莞、珠海、佛山、太原、嘉兴、慈溪、武汉、郑州等20余个城市实施了居住证制度。这些城市一般都是外来人员较多的经济发达城市。比较起来，各地推行的居住证制度主要有以下特点：

　　1.目的不同。各地出台居住证制度的目的主要分为两种：一是吸引高素质人才；二是加强对流动人口的管理。目前实施居住证制度的城市主要以吸引人才为主，如北京、青岛；以流动人口管理为主以广东省居住证最为典型。上海、大连、深圳等地则同时出台吸引人才和加强人口流动管理的两种居住证政策。

　　2.门槛和条件不同。在推行居住证的10余座城市中，长春、广州、东莞、佛山、大连、太原办理居住证最简单，外来人口只要年龄满16周岁，均只需持原有的暂住证以及能证明身份的有效证件，到所在地公安派出所申报登记，即可领取居住证，与办理暂住证手续一样。而重庆、深圳等地办理居住证则相对要求较高。《深圳市居住证暂行办法》第十九条规定：“已满十六周岁并符合下列条件之一的人员发给深圳市居住证：(1)在深圳市从业，包括就业(含家政服务)、投资兴办企业或者其他经济组织；(2)在深圳市内拥有所居住房屋的产权；(3)符合深圳市有关办理人才居住证、海外人才居住证条件；(4)在深圳市创业并具备相应的技术或者资金条件或者在深圳市从事文化艺术创作；(5)市政府规定的其他情形。”

　　3.享受福利待遇不同。尽管都称居住证，但不同地方凭居住证享受的福利待遇不尽相同。《北京市人事局关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》中第四条规定居住证持有人享有以下市民待遇：子女在京入托、入中小学就读，免收借读管理费；可在本市行政区域内购买商品房、批准上市的已购公房和存量房；按有关规定购买经济适用住房；按照公安部的有关规定，对符合条件的，可在本市办理因私出国商务手续；可申请办理驾驶证或临时驾驶证以及机动车注册登记手续；可在本市创办企业，可以企业法定代表人身份申请认定高新技术成果转化项目和科技项目资助；可列入本市人才培养计划；可参加本市基本养老保险、城镇职工基本医疗保险，并可按有关规定在本市缴存和使用住房公积金。而深圳市居住证制度的功能包括：免费享受公共就业服务机构提供的就业服务；按照规定参加政府部门提供的各类免费培训；按照规定申请参加本市组织的专业技术职务的任职资格评定或者职业(执业)资格考试、登记；子女享受计划基础疫苗免费接种；凭居住证进入深圳经济特区等。相比之下，深圳市居住证所赋予的权益不及北京市居住证制度。广东省的做法可能对其他地区有所启示，广东省规定：农民工入户城镇的标准由省统一指标和各自定指标两部分构成，省统一指标全省互认、流通和接续，各市的自定指标可根据当地产业发展和人才引进政策设定。这既强调了全省的统一性，又赋予了地方自主权。

　　4.适用对象不同。《引进人才实行<上海市居住证>制度暂行规定》的适用对象是“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员，以不改变其户籍或者国籍的形式来本市工作或者创业的，可以依据本规定申领《上海市居住证》”。而重庆市《重庆市引进海外人才相关政策》的适用对象是“应是市外的，能够填补我市科技空白的、具有能力提高经济中的科技含量和带动科技进步的，促进经济发展的中科院院士、中国工程院院士、博士生导师、博士以及其他确有特殊专长、技能的各类高级人才。”相比重庆的人才引进规定，上海的门槛要低的多，涵盖的人才范围较广。

　　5.管理部门不同。各地关于居住证的审核管理部门各不相同，例如青岛市居住证制度是由人事、劳动保障部门负责审核，公安部门负责发放；上海关于流动人口管理的居住证政策是由街道办事处负责居住证的受理和具体发放工作，公安部门负责审核和相关管理，而关于人才引进的居住证则是由人事部门负责组织，公安部门管理。

　　6.居住证有效期不同。北京关于居住证有效期统一规定为三年，广东和上海是一年、三年、五年三类，成都是五年两种，大连则是六个月至三年。

　　7.是否可以转为常住户口规定不同。目前已经实施居住证管理办法的城市中，广州、东莞、佛山、太原、珠海、长沙、台州等城市明确规定，外来人口持有居住证达一定年限，且符合相关规定后，可在当地落户。其中规定时限最短的是台州，2年。最长的是深圳，10年。珠海、广州、东莞、佛山等为7年。而有的地方出于对城市的容纳度、资源分配等方面的考虑，持有居住证并不能转为常住户口。例如，2009年8月，《昆明市居住证管理规定》(征求意见稿)出台时曾规定“只要有合法固定住所，合法职业或稳定经济来源，持居住证满5年，符合一定条件就可以落户昆明”，而在正式的规定中，却取消了这一条。

　　8.居住证推行过程不同。因为各地实际情况差异较大，在居住证的推行上也各不相同，有的地方摸索时间较长，结合本地实施情况，通过不断改进已经基本完善，有的地方则是已经由地区转向全省范围内的改革，力度较大，更有地方几经反复。上海是中国首个实行居住证制度的城市，自从2002年6月试行居住证制度以来，已经摸索了8年，经历了数次改动。2009年《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》实施细则出台，标志着上海新一轮户籍制度改革的正式实施。2010年1月，广东省居住证全省21个地级市以上均同步开展居住证发放，广东省此次将全省信息进行了联网，并且与深圳居住证信息实现共享。从推进户籍改革和破除城乡壁垒的力度而言，全省推行比地市推行强度要大得多。

　　各地正在施行的居住证制度对华侨华人的适用不相同。典型的是上海居住证B证明确规定可以向外籍人员和华侨回国人才发放居住证。上海在2002年6月推出了人才居住证制度，一开始就涵盖了国内非上海户籍人才和海外留学生，并将颁发范围扩展到本科以上学历。珠海市从2002年12月开始推行人才居住证制度，规定了境外人士可以办理居住证，持证的境外人士可以在珠海以技术入股或投资等方式创办企业；可以在珠海申请认定高新技术企业和项目，参与科技项目招投标，申请市级科技企业贷款贴息或科技项目资助，申请费用资助，申报科技奖励等等。青岛市明确规定居住证涵盖外籍人员和港澳台地区人员。而深圳市则明确规定外籍人员、无国籍人员和港澳台地区人员不适用居住证，但以海外人才身份可以申请海外人才类居住证。其余各地的居住证政策明显排除了境外人员。

　　近年来全国范围内的户籍政策大趋势是，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽城市户口的迁移限制。各地对居住证制度的积极探索和实践，为全国统一居住证制度的形成提供了宝贵的借鉴经验，标志着户籍制度改革迈出了一大步。-

　　(作者单位：国侨办政法司)