提要：修改后的《实施办法》贯彻了新宪法修正案的精神，体现了归侨侨眷权益保护法的原则并予以具体化。

　　国务院总理温家宝签署第410号国务院令，公布《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》，自2004年7月1日施行。这是继2000年10月31日九届全国人大常委会做出修改《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》决定以来，我国侨务法制建设的又一件大事。作为中央五个侨务部门参与归侨侨眷权益保护法和实施办法制定、修改全过程，现在唯一一位还在侨务战线上工作的我，对此感慨万千，深深感到这是我国侨务法制建设又一个春天的到来。借此机会，谈谈自己的几点体会。

　　一、实施办法贯彻了新宪法修正案的精神

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证，是实施依法治国基本方略的根本依据。归侨侨眷权益保护法实施办法的制定，以中华人民共和国宪法为依据，归侨侨眷权益保护法实施办法的修改，更是全面贯彻宪法特别是修正案的精神实质，将宪法修正案中与侨务工作和侨务法制建设关系密切的规定融入到立法中去，从而使修订出来的实施办法能够符合时代的要求和国情侨情的特点，体现归侨侨眷和海外侨胞的意志与愿望，反映他们的希望与要求。如，实施办法贯彻宪法修正案关于“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中指导地位的规定，把“三个代表”重要思想作为加强侨务法制建设和修改实施办法的指导思想，在立法中体现“以侨为本”的思想，体现开拓创新、求真务实的精神，突出保护了归侨侨眷的政治利益、私有财产合法权益、社会保障利益、人身权益等内容，以努力维护几千万海外侨胞和国内三千多万归侨侨眷在国内的根本利益，实实在在地为他们办实事、办好事。又如，实施办法全面贯彻宪法修正案关于在统一战线的表述中关于增加“社会主义事业的建设者”的规定和《中国人民政治协商会议章程》关于认真做好“海外侨胞和归侨侨眷”工作的要求，在修改时，进一步贯彻党对归侨侨眷长期实行的“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的方针，促进新时期党的侨务方针政策在法规中得到更全面的体现与规范，以更好地保护海外侨胞和归侨侨眷的合法权益，凝聚侨心、发挥侨力，团结他们积极投身于全面建设小康社会，开创社会主义现代化建设新局面的伟大事业中。再如，宪法修正案关于发展非公有制经济、保护公民合法的私有财产权、国家尊重和保障人权的规定与海外侨胞和归侨侨眷在国内的合法权益受保护关系密切。海外侨胞和归侨侨眷在国内兴办的企业，绝大多数是非公有制性质的企业，为改革开放和经济发展做出很大贡献，但是，他们在国内的合法权益则经常遭到侵犯。海外华侨和归侨侨眷在国内的合法财产是我国公民财产的重要组成部分，这些合法财产的权益，特别是侨房合法权益受侵犯现象严重，海外侨胞和归侨侨眷对此反映强烈。海外华侨和归侨侨眷是我国公民的重要组成部分，与其他中国公民一样，他们的经济、政治、文化权益需要得到保护。过去，他们有许多权益没有得到保护。现在，宪法修正案规定了保护公民人权的内容。这就需要认真研究如何更好地保护侨眷的合法权益，这也是我国当前侨务法制建设工作面临的新课题。这次在修改的过程中，根据宪法的规定，结合侨务工作的实际需要，尽可能地将海外侨胞和归侨侨眷在国内的经济、财产、救济、扶贫、社会保障、出入境人身合法权益的保护等内容，在实施办法中予以具体规定，以体现“以人为本”的原则，从而使修改出来的实施办法加大了依法维护侨益的力度，更加适应全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面侨情发展实际的要求。所有这些都将更加激发海外侨胞和归侨侨眷爱国爱乡热情，为振兴中华，实现祖国完全统一大业伟大目标而奋斗。

　　二、实施办法落实了归侨侨眷权益保护法的原则

　　新中国成立到现在，我国真正的侨务法律只有一部。这就是归侨侨眷权益保护法。在此之前，全国人大常委会批准通过了三部侨务法规：1955年8月通过的《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》，1957年8月通过的《关于华侨投资于国营投资公司的优待办法》、《华侨捐资兴办学校办法》。在当时全国人大享有制定法律，全国人大常委会享有制定法规权的情况下，这三部侨务法规对开始全面建设社会主义初期侨务工作的开展起了重要的推动作用。此后的30多年间，由于受各种因素的影响，我国的侨务工作和维护侨益工作主要靠政策进行调整，而没有制定更多的侨务法律、法规。

　　党的十一届三中全会以来，侨务战线与全国其他各条战线一样，全面贯彻以经济建设为中心的基本路线，在拨乱反正、平反冤假错案，全面落实侨务政策基础上，开始重视法制建设。全国人大华侨委员会在国务院侨务办公室、全国政协港澳台侨委员会、致公党中央、中国侨联中央“四侨”部门的大力支持下，在有关部门的通力合作下，起草了归侨侨眷权益保护法草案。1990年9月，七届全国人大常委会第十五次会议审议通过颁布了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，于次年1月1日正式实施。这部法律贯彻宪法第五十条关于“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”的规定，总结了我国开展侨务工作一百多年的正反两个方面的经验，把新中国成立以来，党和国家对归侨侨眷长期实行的16字基本方针以及具体的政策措施，予以提高与升华，给与固定与规范，使之成为我国历史上第一部旨在保护归侨侨眷合法权益的法律。归侨侨眷权益保护法施行后，国务院侨务办公室很快就会同有关部门，根据归侨侨眷权益保护法的规定，起草实施办法草案。1993年8月，国务院审议通过了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》，颁布施行。此后，各省也都根据归侨侨眷权益保护法的规定，结合省情实际，适时制定了地方实施办法。到20世纪90年代末，全国31个省、自治区、直辖市都制定了归侨侨眷权益保护法实施办法。

　　进入新世纪，为了适应新时期、新侨情的发展变化，为了更好地依法保护海外侨胞和归侨侨眷在国内合法权益，推进新时期侨务工作的深入开展，2000年10月，九届全国人大常委会第十八次会议修改通过了归侨侨眷权益保护法。修改的法律颁布实施后，国务院侨务办公室很快成立了归侨侨眷权益保护法实施办法修改小组，开展工作。经过一年多时间的努力，于2002年4月，按照立法程序，将归侨侨眷权益保护法实施办法修改草案提交给国务院法制办公室，由国务院法制办公室负责做好协调工作。国务院法制办公室多次召开会议，征求有关部门的意见，做好方方面面的协调工作。据我所知，仅国务院侨办、法制办就多次来函或亲自登门拜访我委，征求对归侨侨眷权益保护法实施办法的修改意见。我委组成人员对实施办法的修改非常重视，多次召开主任委员、全体委员会议研究，并提出修改的具体意见，并将推动实施办法的出台列入今年委员会的工作计划。陈光毅主任委员多次与国务院及有关部门领导沟通，希望实施办法早日出台。经过几年来有关部门的共同努力，国务院的实施办法正式颁布实施。与之同时，到目前已有18个省、自治区、直辖市修改了地方实施办法；其他省份都将修改实施办法列入本届地方省级人大常委会的立法规划。全国共制定出60多部旨在保护归侨侨眷和海外侨胞在国内合法权益的涉侨法律、法规及规范性文件。这些涉侨法律法规或规范性文件，都是归侨侨眷权益保护法规定的具体化。由此可见，宪法有关保护归侨侨眷合法权益原则规定，经过归侨侨眷权益保护法、实施办法，地方规范性文件等多层次的规定，基本得到落实。我国已形成自上而下比较系统的保护海外侨胞和归侨侨眷的合法权益的侨务法律法规。

　　三、实施办法对归侨侨眷权益保护法予以具体化

　　归侨侨眷权益保护法实施办法既是归侨侨眷权益保护法的贯彻，又是对保护法的发展。这次新修订的实施办法对归侨侨眷权益保护法，除了强化县以上人民政府侨务工作机构及政府有关部门维护侨益的职能外，还从以下几方面予以具体化或系统化。

　　(一)对华人在国内眷属的身份认定作了明确规定。实施办法在第二条增加一款专门规定，华侨身份改变后或者华侨、归侨去世后，其在国内眷属原依法认定的侨眷身份不变。这是本次修改实施办法最有实质意义的条款。归侨侨眷权益保护法规定了华侨、归侨在国内的眷属是侨眷，但对华侨已加入居住国国籍后其在国内的眷属，即外籍华人在国内的具有中国国籍的眷属是否为侨眷这一问题未作规定。全国人大华侨委在制定归侨侨眷权益保护法时，就力图想解决这一问题，由于当时的条件限制，这一问题没有得到解决；在修改这部法律时，曾提出了6种方案，其中之一就是“华侨身份改变后或者华侨、归侨去世后，其在国内眷属原依法认定的侨眷身份不变”，也由于当时大家的看法不完全一致而没得到解决。长期以来，侨务部门在开展侨务工作时，对几千万外籍华人在国内的眷属都当作侨眷对待，但一直是以政策的形式进行调整。显然，这不利于政府侨务部门依法行政和侨务工作的开展，也不利于调动外籍华人在国内的具有中国国籍的眷属爱国爱乡的积极性和创造性。这次修改实施办法解决了该问题，间接地就外籍华人在国内的具有中国国籍的眷属是侨眷做了规定，即规定，华侨身份改变后或者华侨、归侨去世后，其在国内眷属原依法认定的侨眷身份不变；依法与华侨、归侨及其子女解除婚姻、抚养关系的，其侨眷身份自行消失。这样，实施办法就将原来的侨务政策规定转化为法律规定，解决了外籍华人在国内的具有中国国籍的眷属是侨眷的身份这一认定问题，使外籍华人在国内的具有中国国籍的眷属在法律上与华侨在国内的眷属享有平等的法律地位，使侨务部门在开展工作时真正实现了有法可依。

　　(二)对归侨侨眷的社会保障问题作了具体规定。根据归侨侨眷权益保护法第十条的关于归侨侨眷社会保障问题的规定，修改的实施办法新增第十一条从四个方面予以具体化：一是规定国家依法维护归侨侨眷职工的社会保障权益。用人单位及归侨侨眷职工应当依法参加当地的社会保险，缴纳社会保险费用。各级社会保险机构必须依法支付归侨侨眷职工的各项社会保险金。二是规定华侨农场、林场所在地方人民政府应当按照有关规定对华侨农场、林场职工参加基本养老保险给予适当扶持。三是规定各地人民政府对丧失劳动能力又无经济来源的归侨侨眷，应当保障其基本生活；对生活确有困难的归侨侨眷，应当给予救济。四是规定各地人民政府应当把对归侨侨眷扶贫纳入当地扶贫规划，并给予扶持。

　　(三)对鼓励归侨侨眷和海外侨胞在国内兴办企业作了具体规定。根据归侨侨眷权益保护法第十一条的关于鼓励归侨侨眷兴办产业特别是高新技术的规定，实施办法第十一及第十二条从两个方面予以具体化：一是规定，归侨侨眷依法投资开发荒山、荒地、滩涂或者从事农业、林业、牧业、渔业生产的，有关地方人民政府应当给予支持。二是规定各地人民政府对生活确有困难的归侨侨眷发展生产、就业给予扶持。

　　(四)对海外侨胞在国内捐赠兴办公益事业作了具体规定。根据归侨侨眷权益保护法第十二条的关于规范海外侨胞捐赠在国内兴办公益事业的规定，实施办法第十三条从三个方面予以具体化：一是重申上位法的内容，规定归侨侨眷境外亲友——海外侨胞、港澳同胞等捐赠用于境内公益事业的物质，依照国家法律、法规和行政规章规定的范围和程序减征或者免征进口关税和进口环节增值税。二是增加规定：归侨侨眷及其境外亲友——海外侨胞、港澳同胞等在境内投资的企业捐赠的财产用于兴办公益事业的，依照法律、行政法规的规定，享受企业所得税方面的优惠。三是专门规定县级以上政府侨务部门在海外侨胞、港澳同胞向国内捐赠兴办公益事业中所发挥的作用：协助捐赠人办理有关入境手续；为捐赠人实施捐赠项目提供帮助并参与对捐赠财产或物资使用或管理的监督作用。

　　(五)对侨房业主合法权益的保护作了具体规定。根据归侨侨眷权益保护法第十二条保护侨房业主合法权益的规定，实施办法第十四、十五、十六条作了具体规定，特别是第十六条对此作了具体规定：依法拆迁归侨侨眷私有房屋的，拆迁人应当按照国家和地方的有关规定给予货币补偿或实行房屋产权调换。按照政府规定的租金标准出租的侨房被拆迁的，补偿安置的具体办法由国家建设主管部门会同侨务等部门予以制定。该规定对政府依法制定相关的规定有着积极的意义。据了解，国家建设部非常重视私房问题的权益保护，曾召集有关部门参加的研讨会，了解各地私房权益保护情况，研究全面贯彻宪法关于保护公民私有财产的规定。侨房合法权益的保护自然也列在其中；特别是对拆迁租金由政府定价的归侨侨眷出租房屋的权益保护方面，更是采取有效措施予以保护。在这方面有的地方法规已作出规定，对拆迁租金由政府定价的归侨侨眷出租房屋的，要求拆迁人应承担起对房屋所有人给予经济补偿或者实行房屋产权调换的义务，实行原租赁合同终止的做法，并要求当地人民政府根据实际情况统筹解决承租户的住房问题。

　　(六)对出境探亲定居的归侨侨眷的合法权益作了具体规定。根据归侨侨眷权益保护法第十九、二十条保护出境探亲、定居的归侨侨眷合法权益的规定，实施办法用五个条款(第二十二至二十六条)从七个方面对此做了具体规定：一是规定归侨侨眷享受国家规定的有关亲属探亲的待遇，出境探亲，按照国家有关规定获准出境探亲的，在批准的假期内，其工作、租住的公房应当保留。二是规定按照国家规定离退休的归侨侨眷获准出境定居的，按照规定可以享受的离退休待遇不变。其养老金可以委托他人领取，但需每年向原工作单位或负责支付养老金的社会保险经办机构提供由我国驻其所在国或居住国的外交领事机构或所在国、居住国的公证机构出具的本人生存证明文件。三是规定离退休后出境定居的归侨侨眷，遇有疾病回国(境)就医的，应按照当地的有关规定享受相应的医疗待遇。四是规定凡不符合退休条件的归侨侨眷职工获准出境定居的，应按照国家有关规定办理辞职、解聘、终止劳动关系手续，按照国家有关规定享受一次性离职待遇，已参加基本养老保险、基本医疗保险的，由社会保险经办机构按照国家有关规定一次性结清应归属于其本人的费用，并终止其基本养老保险、基本医疗保险关系。五是规定归侨侨眷获准出境定居，出境前依法参加的其他社会保险，应当按照国家有关规定享受相应的社会保险待遇。六是归侨侨眷出境探亲或定居的，按照规定可以兑换外汇；出境定居的，其领取的社会保险金、住房公积金可以按照规定兑换外汇汇出或携带出境。七是规定归侨侨眷在境外有养老金、抚恤金等需要领取的，我国驻外国的外交领事机构可以根据其请求提供必要的协助。

　　(七)对归侨侨眷人才合法权益的保护作了具体规定。根据归侨侨眷权益保护法第二十一条关于归侨侨眷申请自费出境学习、讲学的，或者因经商出境的，其所在单位和有关部门应当按照国家有关规定提供便利的规定，实施办法第二十四条规定，归侨侨眷在获得前往国家(地区)的入境签证前，所在工作单位或学校不得因其申请出境，而对其免职、辞退、解除劳动关系，停发工资或责令退学，并不得收取保证金、抵押金等。这些规定都体现了在新的历史时期，侨务部门贯彻党的十六大和党中央提出的支持留学、鼓励回国，来去自由，为国服务的方针政策。

　　(八)对归侨侨眷在诉讼中所需要的援助作了具体规定。根据归侨侨眷权益保护法第二十三条关于对归侨侨眷在诉讼中给予援助的规定，实施办法从两个方面对此作了具体规定。一是规定归侨侨眷合法权益受到侵害时，被侵害人在向法院等提起诉讼时，各级人民政府侨务工作机构和各级华侨联合会应当给予支持和帮助。二是规定对确有生活困难的归侨侨眷，当地法律援助机构应依法为其提供法律援助，归国华侨联合会也应当为其提供支持和帮助。

　　在全国侨务工作会议召开前夕，归侨侨眷权益保护法实施办法的修改颁布与实施，是我国侨务法制建设的一个重大成果，标志着我国侨务工作，特别是依法护侨、依法行政工作进入一个新的历史时期。让我们乘全国侨务工作会议的东风，去迎接我国侨务工作，特别是侨务法制建设的春天的到来！

　　(作者系全国人大华侨委员会法案室主任)

　　本栏目责任编辑 刘香玲